Crise de l’euro: Le problème, c’est l’union monétaire

par Fritz W. Scharpf, directeur émérite de l’Institut Max-Planck de recherches sociologiques de Cologne

hd. La chancelière allemande Angela Merkel et le président de la République française Nicolas Sarkozy n’ont pas réussi à mettre d’accord les 27 chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union européenne sur une politique commune en matière d’euro et de dettes souveraines. Cependant, ils ont obtenu des chefs des 17 Etats de la zone euro qu’ils acceptent le «plan B», c’est-à-dire un nouveau traité de l’UE.
Tous les Etats de la zone euro vont s’engager à introduire une limite légale à l’endettement, à accepter des sanctions automatiques en cas de déficits budgétaires trop élevés, à accorder les pleins pouvoirs à la Commission européenne en cas d’endettement trop élevé d’un pays pour intervenir dans son budget national et, le cas échéant, saisir la Cour de justice européenne. Le MES, prévu pour durer, qui devrait permettre à un organisme financier central d’accorder des crédits de plusieurs centaines de milliards d’euros aux Etats, fonctionnera dès 2012 et non pas, comme prévu, dès 2013.
Les partisans de ces décisions parlent d’un pas important en direction d’une «union budgétaire», c’est-à-dire d’une centralisation des politiques budgétaires qui relevaient jusqu’ici de la compétence des Etats. Les gouvernements de la zone euro suivent ainsi la voie d’une mise au pas croissante des Etats et passent outre aux mises en garde de spécialistes réputés telles qu’elles s’expriment notamment dans l’article ci-après.

La crise de l’euro divise l’Europe: en Grèce, en Irlande, au Portugal et en Espagne (Etats GIPS), les masses protestent contre les diktats de rigueur imposés par les Allemands et la «troïka» (Banque centrale européenne, Commission européenne et Fonds monétaire international). Et à Berlin, Francfort et Bruxelles, on considère que seuls les Etats GIPS sont responsables car ils ont vécu au-dessus de leurs moyens et ont violé toutes les règles du Pacte de stabilité. Mais comme on pense que l’Europe échouera si l’euro s’effondre et que celui-ci s’effondrera si un seul des Etats GIPS est insolvable, les coupables doivent être sauvés à tout prix. Mais pour pouvoir obtenir des crédits, ils doivent se soumettre aux mesures de rigueur draconiennes de la troïka.
Cette interprétation de la situation, répandue surtout à Berlin, n’est pas correcte. Certes, en Grèce, une politique financière insouciante a contribué à la crise actuelle, mais en Irlande et en Espagne, les gouvernements, après l’introduction de l’euro, ont maintenu l’endettement très au-dessous de la limite fixée par Maastricht (nettement plus au-dessous que l’Allemagne) et, ici aussi contrairement à l’Allemagne, ils ont, avant le début de la crise financière internationale de 2008, équilibré leurs budgets et même enregistré des excédents. Ici l’endettement de l’Etat n’était pas la cause mais la conséquence de la crise financière car, comme chez nous, l’Etat devait sauver les banques et sauvegarder les emplois. Mais le fait que la dette souveraine ait beaucoup plus augmenté dans ces pays que chez nous et que les marchés financiers aient réagi en exigeant des primes de risque prohibitives est dû à des erreurs d’avant la crise dont sont responsables non pas la politique financière des Etats GIPS mais avant tout l’union monétaire européenne elle-même et la politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE). L’union monétaire était née sous la pression française mais l’Allemagne avait fait en sorte que la politique monétaire de la BCE soit calquée sur le modèle imposé chez nous par la Bundesbank dans les années 1970. Celle-ci garantissait non seulement la valeur de la monnaie mais elle permettait également une croissance économique sans inflation dans la mesure où la politique financière et la politique salariale des partenaires sociaux respectaient le cadre fixé par la politique monétaire. Ce modèle (en principe monétariste) avait la plupart du temps fort bien fonctionné en Allemagne fédérale parce que la Bundesbank déterminait sa politique de la monnaie et des taux d’intérêt en fonction des risques aigus d’inflation et du potentiel de croissance de l’économie nationale, parce que les contacts entre la banque et le gouvernement étaient étroits et que les syndicats allemands, rompus à l’économie, étaient en mesure de tenir compte des directives annuelles de la politique monétaire dans l’évaluation de leur marge de manœuvre en matière de politique des salaires.
Ce modèle de fonctionnement n’a naturellement pas pu être reproduit lors du passage à l’euro. L’union monétaire a débuté le 1er janvier 1999 avec tout d’abord 11 membres, dont l’Irlande, le Portugal et l’Espagne, alors que la Grèce y a adhéré en 2001. Bien que dans les années 1990, tous aient accompli des efforts héroïques pour remplir les «critères de Maastricht» afin de pouvoir adhérer, les différences économiques, politiques et institutionnelles à l’intérieur de la zone euro étaient si grandes qu’elle ne pouvait pas, en particulier aux yeux des économistes américains, être considérée comme une «optimal currency area» dans laquelle il était possible de gérer le développement macroéconomique grâce à une politique monétaire unique et centralisée. Les partisans de l’union monétaire, en revanche, s’attendaient à ce que l’union monétaire elle-même et les échanges commerciaux ainsi que la circulation des capitaux rendus plus aisée favoriseraient la convergence au sein de la zone euro et aplanirait rapidement les différences qui subsistaient.
Et au début, il semblait qu’ils aient eu raison: les taux d’inflation avaient baissé, les déficits des Etats avaient diminué et les intérêts de la dette souveraine étaient tombés partout au bas niveau allemand depuis que les marchés financiers n’avaient plus à craindre des dévaluations. Contrairement à l’Allemagne, les pays qui avaient dû jusque-là payer de hautes primes de risque bénéficièrent dorénavant de crédits bon marché et de coups de fouet donnés à la croissance qui facilitèrent le respect des règles du Pacte de stabilité concernant le déficit. Contrairement à ce qu’on craignait auparavant, les risques ne résidaient pas tout d’abord dans la politique financière des Etats membres, mais plutôt dans la politique monétaire qu’on avait confiée à la seule BCE indépendante.
Pour baisser leurs taux d’inflation au niveau des critères de Maastricht, les nouveaux pays membres pouvaient encore faire jouer la politique monétaire restrictive de leurs banques centrales. Finalement, ils purent s’approcher du niveau allemand, mais sans l’atteindre. En entrant dans l’union monétaire, ils perdirent toute influence sur les instruments monétaires et la BCE, qui détenait seule ces instruments, axa sa politique de masse monétaire et de taux d’intérêt sur la totalité de la zone euro et non pas sur les problèmes des pays individuels. Cela lui permit certes de limiter le taux moyen d’inflation de l’euro mais pour les pays dont les taux d’inflation et de croissance se situaient au-dessus ou au-dessous de la moyenne de la zone euro, la BCE ne pouvait pas (et elle ne le peut toujours pas) jouer le rôle que jouait la Bundesbank dans l’économie allemande. Sa politique unitaire axée sur la moyenne euro était trop restrictive pour certains pays et trop laxiste pour d’autres. Pour ces deux catégories, les mesures monétaires qu’elle prenait apparaissaient comme des erreurs de gestion qui entraînaient les uns dans la surchauffe et plongeait les autres dans la récession.
La première victime de cette mauvaise politique monétaire a été l’Allemagne qui avait adhéré à l’union monétaire dans une phase de récession et avec le taux d’inflation le plus bas. Le taux nominal de la BCE était trop élevé pour elle alors qu’il était trop bas pour les pays GIPS qui avaient des taux d’inflation élevés. C’est pourquoi les taux réels (corrigés de l’inflation) déterminants pour les décisions économiques étaient particulièrement élevés pour l’Allemagne alors qu’ils tombèrent par moments en dessous de zéro pour les pays GIPS. Donc, en Allemagne, le taux trop élevé des crédits affaiblit la consommation et l’investissement qui étaient déjà faibles tandis que les taux réels extrême­ment bas stimulèrent la demande dans les pays GIPS. Finalement, entre 2001 et 2005, l’Allemagne sombra dans une longue récession accompagnée d’une augmentation considérable du chômage alors qu’en Irlande, en Espagne et en Grèce, la forte croissance économique financée par le crédit réduisit le chômage.
Dans la première moitié de la décennie, l’Allemagne fut donc «la malade de l’Europe». Sans l’union monétaire, la politique monétaire aurait pu y remédier et une politique financière expansive aurait pu stabiliser le chômage. Comme ces options visant la demande intérieure étaient exclues, (et l’Allemagne enfreignait déjà le Pacte de stabilité à cause de la baisse de ses recettes et de l’accroissement de ses dépenses dues à la récession), il ne lui resta plus que la politique Hartz-IV axée sur l’offre et le refuge dans les exportations. Elle fut possible grâce à une politique salariale extrêmement prudente des syndicats qui fit baisser chez nous les salaires réels. En revanche, dans les pays GIPS, la conjoncture intérieure financée par le crédit augmenta non seulement la demande de produits d’importation mais également les salaires et les frais salariaux unitaires et la perte de compétitivité internationale entraîna des écarts croissants entre les balances des paiements.
Sans l’union monétaire, les déficits des balances des paiements auraient été corrigés par les crises des balances des paiements, une baisse des cours de change ou des taux de risques plus élevés. Mais dans la zone euro, il n’y avait pas de risques de change pour les investisseurs. Et comme en Allemagne, vu la mauvaise conjoncture, les recettes des excédents d’exportations ne pouvaient être ni consommées ni investies dans le pays, les exportations de capitaux allemands financèrent également la demande croissante de crédits des pays GIPS. Il en résulta des déséquilibres macroéconomiques systémiques dans la zone euro.
Ce n’est que la crise financière internationale qui mit fin à ce cercle vicieux. Tandis que les banques des pays créanciers devaient amortir leurs placements en valeurs américaines, les banques des pays débiteurs ne purent plus se refinancer. C’est pourquoi dans les deux cas les Etats durent s’endetter afin de sauver les banques et les emplois. Cependant l’économie des pays GIPS, tributaire du crédit, fut précipitée dans une crise particulièrement aiguë par le resserrement global du crédit (et en Irlande et en Espagne par l’éclatement de bulles immobilières), crise qui fit grimper la dette souveraine également dans les pays qui avaient été particulièrement solides jusque-là. Et c’est seulement maintenant que les agences de notation et les marchés mettent en doute la solvabilité des Etats GIPS, avec pour conséquence qu’ils ne peuvent obtenir que des nouveaux crédits aux primes de risque exorbitantes. C’est de ce problème qu’il s’agit maintenant avec les plans de sauvetage européens de la Grèce, de l’Irlande et du Portugal.
Mais en leur permettant d’emprunter de l’argent à des taux raisonnables, on ne fait que gagner du temps. Et même avec la réduction, de toute façon nécessaire, des dettes souveraines considérables, on ne serait pas sorti de l’auberge. L’ampleur véritable du problème à résoudre n’apparaît clairement que lorsqu’on tient compte des taux de change effectifs réels. Le graphique ci-dessus montre la situation dramatique de la compétitivité internationale des pays GIPS depuis le début de l’union monétaire. Si l’on ne corrige pas ce retard, aucun plan de sauvetage ne changera quoi que ce soit à la dépendance de ces pays par rapport aux crédits ou aux transferts provenant de l’étranger. Et il n’existe que deux moyens d’opérer cette correction: la dévaluation nominale ou la dévaluation réelle.
La dévaluation nominale, qui dans le cas des pays fortement endettés, suppose une restructuration de la dette, a été écartée jusqu’ici catégoriquement dans les discussions politiques parce qu’elle nécessiterait au moins que le pays concerné sorte, du moins provisoirement, de l’union monétaire et que ce serait considéré comme un échec de l’Europe. Mais si on s’y résolvait, les exportations du pays seraient immédiatement meilleur marché, l’équilibre de la balance des paiements serait rétabli et la dépendance par rapport aux apports de capitaux serait maîtrisée. Certes, les prix augmenteraient en raison du renchérissement des importations et les salaires réels baisseraient. Pour ne pas nuire à la compétitivité internationale qui serait rétablie, les syndicats des secteurs exportateurs devraient renoncer à vouloir compenser les pertes réelles par des hausses de salaires nominales. Ce serait certainement difficile mais il existe, et pas seulement en Allemagne, suffisamment d’exemples montrant qu’on peut, en accord avec les syndicats, obtenir une modération des revendications salariales. Si cela réussit, le pays peut échapper à la dépendance par rapport au marché des capitaux et aux plans de sauvetage européens et redresser son économie par ses propres forces.
Si, en revanche, le pays maintient sa participation à l’union monétaire, la baisse des prix à l’exportation, nécessaire pour rétablir la compétitivité internationale, doit être obtenue grâce à une dévaluation réelle qui nécessiterait une baisse rapide des coûts salariaux et, au final, une baisse considérable des salaires nominaux. Mais cela ne pourrait pas, même en Allemagne, se faire avec l’accord des syndicats. Il faudrait alors que l’Etat impose les baisses de salaires. On pourrait peut-être les réaliser dans le secteur public. En revanche, en ce qui concerne le secteur privé (pour lequel la compétitivité est importante), l’Etat n’aurait pas les moyens constitutionnels (en tout cas chez nous) et les moyens concrets (partout) d’imposer de manière efficace une baisse des salaires. Et un «gouvernement économique» européen n’y pourrait rien non plus. La baisse des coûts salariaux pourrait éventuellement être réalisée à long terme par le marché, c’est-à-dire sous la pression d’un chômage important. Mais jusque-là, la balance des paiements resterait déficitaire. Et c’est pourquoi les pays GIPS restent dépendants des capitaux étrangers et, étant donné la méfiance des marchés des capitaux, il reste nécessaire, dans un proche avenir, de recourir à des crédits de soutien européens ou à des euro-obligations afin de baisser les taux d’intérêt des futures dettes.
Mais malgré cela, la politique monétaire unitaire de la BCE reste une partie du problème. Pour les pays GIPS, qui font face à une crise profonde, même ses taux bas sont trop élevés et les taux réels ont atteint un niveau extrême. Malgré cela, les taux de la BCE vont être relevés en anticipation de la hausse des taux d’inflation en Allemagne, même si c’est contraire à un redressement économique des pays en crise. En effet, comme l’a déclaré dans un exposé son [ancien] membre du directoire Jürgen Stark le 20 juin, la BCE considère que son unique mission consiste à «garantir la stabilité des prix dans la zone euro. La BCE ne doit ni ne veut s’en écarter parce que, par exemple, la croissance réelle ou le taux d’inflation dans certains pays membres de la zone euro sont très inférieurs à ceux d’autres pays membres.» La véritable politique monétaire dans la zone euro non unitaire qui a accru les déséquilibres macroéconomiques est aussi un obstacle à la maîtrise de la crise au sein de l’union monétaire.
En conclusion: La tentative de sauver l’euro sous sa forme actuelle à l’aide de crédits, d’euro-obligations ou de transferts financiers directs aux pays en déficit ne changera rien aux problèmes structurels fondamentaux de l’union monétaire. Dans les Etats GIPS, les aides facilitent certes le comblement des déficits mais les plans de rigueur sévères renforcent et prolongent la crise économique et contraignent les gouvernements à prendre des mesures qui ne peuvent pas être légitimées démocratiquement. Là où elles sont prises, elles apparaissent comme imposées par les instances européennes et les pays prêteurs. Mais là on voit croître la lassitude politique à propos d’obligations qui ne cessent manifestement d’augmenter mais qui n’ont apparemment pas les effets promis. Par conséquent, la tentative de sauver l’euro est de nature à saper la légitimité démocratique des politiques dans les Etats membres et à éloigner les peuples européens les uns des autres plutôt qu’à favoriser le progrès vers une union politique légitimée démocratiquement. Donc si l’on entend sauver l’intégration européenne en même temps que l’euro, il faut réduire la zone euro au noyau dur des Etats membres étroitement liés entre eux et capables d’assurer une stabilité durable et de permettre aux autres Etats membres de revenir à un système monétaire européen plus souple. Sinon la crise de l’euro pourrait mener à l’explosion de l’Union européenne.    •

Source: Rapport de l’Institut Max-Planck de recherches sociologiques de Cologne (18/8/2011, www.mpg.de/4397700/eurokrise) reproduit avec l’aimable autorisation de l’auteur.
(Traduction Horizons et débats)

Fritz Wilhelm Scharpf est un juriste et politologue allemand. De 1973 à 1984, il fut directeur de l’Institut interna­tional de management et d’administration du Wissenschaftszentrum de Berlin. En 1986, il fut nommé directeur de l’Institut Max-Planck de recherches sociologiques de Cologne, fonction qu’il exerça jusqu’à son départ en retraire en 2003.
Pendant ses longues années de recherches, il se consacra à plusieurs domaines que l’on peut diviser en sept aspects principaux. En plus de ses études comparatives relatives à l’économie politique des Etats sociaux, à l’économie politique de l’inflation et du chômage en Europe occidentale et à la politique de crise des pays sociaux-démocrates dans les années 1970, il se consacra à l’étude du fédéralisme allemand, à l’interdépendance politique de la Fédération, des Länder et des communes, à l’intégration européenne ainsi qu’aux problèmes d’organisation et aux processus décisionnels au sein de l’administration ministérielle.
Au cours de ces derniers mois, il a rédigé diverses contributions scientifiques critiques sur l’union monétaire européenne, notamment «Die Eurokrise: Ursachen und Folgerungen» (Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, Vol. 9, Nr. 3, p. 324–337), «Mit dem Euro geht die Rechnung nicht auf» (Max Planck-Forschung, 3/2011, p. 12–17), «Die Geldunion selbst ist das Problem» (Berliner Republik, 4/11, p. 8-11, ou «Monetary Union, Fiscal Crisis and the Preemption of Democracy» (in: Joachim Jens Hesse [Hg.], Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften, Vol. 9, Nr 2, p. 163–198.
Le 30 novembre, la «Frankfurter Allgemeine Zeitung» a relaté une controverse publique entre Fritz Wilhelm Scharpf et Jürgen Habermas à l’occasion d’une manifestation à Berlin sur le thème «Les limites de l’intégration européenne».
Le journal citait Scharpf: «La crise de l’euro ne permet pas de démocratiser l’Europe. Au contraire, elle conduit à une super-Europe autoritaire et expertocratique et pourrait même entraîner une guerre civile européenne.»