Croix-Rouge: préparer l’avenir

Discours de Jakob Kellenberger, président du CICR, lors de la Conférence – organisée par le DFAE les 9-10 /11/2009 à Genève, en collaboration avec le CICR – sur les défis lancés au droit international humanitaire par les nouvelles menaces, les nouveaux acteurs et les méthodes et moyens de guerre nouveaux

ev. A l’occasion des 60 ans des Conventions de Genève, la Suisse a organisé à Genève, les 9-10/XI/2009, en collaboration avec le CICR, une Conférence sur le thème «60 ans des Conventions de Genève et les décennies à venir». C’est là une des contributions par lesquelles la Suisse, conformément à l’article premier des Conventions de Genève et du Protocole additionnel I, satisfait à l’obligation pour tous les Etats de respecter le droit international humanitaire (DIH) et de le faire respecter dans le monde entier.
La Conférence s’adressait aux représentants diplomatiques et aux experts des Hautes Parties Contractantes aux Conventions. Etaient également invitées des organisations internationales, des ONG humanitaires et des scientifiques. Les défis auxquels doit faire face aujourd’hui le droit humanitaire international en étaient le thème principal. Il s’agissait essentiellement de savoir dans quelle mesure les résultats, depuis 1949, de l’application du DIH dans les conflits armés nécessitent une adaptation des règles juridiques. Dans son discours d’ouverture, que nous reproduisons ci-dessous, Jakob Kellenberger, président du CICR, présente un aperçu des problèmes que la Conférence devait aborder.

Madame la Conseillère fédérale,

Excellences,

Mesdames, Messieurs,

Je tiens à remercier le Département fédéral suisse des affaires étrangères d’avoir associé le CICR à son initiative d’organiser cette Conférence. Le CICR a collaboré à la préparation du programme et a fourni des documents à l’intention des groupes de travail.
Avant d’aborder les principales questions de cette Conférence, permettez-moi de souligner ceci: le fait que nous examinions aujourd’hui les défis futurs auxquels devra répondre le DIH ne signifie en aucune manière que les principes et règles fondamentaux de cette branche du droit international soient désuets.
Le principe d’humanité reste la base. Il préside au traitement de toute personne tombée aux mains de l’ennemi et est affirmé dans de nombreuses règles du DIH valables pour tous les types de conflits armés. De même, le principe de distinction ne doit pas être transgressé. Les nombreuses règles sur la conduite des hostilités fondées sur ce principe continuent d’être fondamentales en matière de protection des civils. Bref, les principes du DIH doivent être sauvegardés. Quelles que soient les évolutions possibles du DIH, rien ne doit être permis qui mettrait en péril ou saperait les protections déjà prévues par le DIH en faveur des personnes affectées par un conflit armé.
Les conflits armés ont considérablement évolué au cours des 60 dernières années et les frontières entre les différentes parties aux conflits armés de même qu’entre les combattants et les civils sont devenues de plus en plus floues. Ce sont les civils – femmes, hommes, enfants – qui sont de plus en plus les principales victimes. Le DIH s’est forcément adapté à cette réalité changeante. L’adoption des deux premiers Protocoles additionnels aux Conventions de Genève de 1977 avec leurs règles sur la conduite des hostilités et sur la protection des personnes affectées par des conflits armés non-internationaux, en est un exemple parmi d’autres. Les dispositions spécifiques interdisant ou réglementant l’usage des armes telles que les mines antipersonnel et, plus récemment, les munitions à fragmentation, sont un autre exemple de l’adaptation du DIH aux réalités sur le terrain.
Les événements traumatisants du 11-Septembre et leurs conséquences ont constitué un nouveau test pour le DIH. La polarisation des relations internationales et les conséquences humanitaires de ce qu’on a appelé la «guerre globale contre le terrorisme» ont lancé un énorme défi. La prolifération et la fragmentation des groupes armés non étatiques dont certains rejettent les principes du DIH ont représenté un autre défi.
Le DIH a résisté à ces défis et sa réputation est restée intacte. On a réaffirmé son adéquation et son adaptabilité en tant que cadre légal pour la protection des victimes des conflits armés. En même temps, il est devenu de plus en plus évident que certaines questions devaient être clarifiées. Aussi faut-il envisager le développement du DIH dans certains domaines. J’y reviendrai tout à l’heure.
La nature des conflits armés ainsi que leurs causes et conséquences continueront d’évoluer et il est essentiel que le DIH continue également d’évoluer. La question cruciale est de savoir exactement comment. Les réflexions que nous allons partager au cours de cette Conférence devraient nous amener à explorer des possibilités – et des contraintes – allant dans ce sens.
A propos des thèmes des quatre workshops de cet après-midi, voici quelques remarques sur chacun d’entre eux:
Premièrement, qu’entendons-nous véri­tablement par «nouvelles menaces»? Pour notre propos, aujourd’hui, ce terme désignera à la fois les menaces existantes qui pourraient s’intensifier au cours des prochaines décennies et les menaces qui viennent d’apparaître, en particulier celles qui pourraient conduire à des situations de violence collective, y compris à des conflits armés. Il pourrait s’agir de la croissance démographique et de l’urbanisation, de la raréfaction des ressources naturelles et des disparités crois­santes dans la répartition des richesses, des risques écologiques, des Etats en déliquescence et des activités transnationales de groupes criminels, notamment de ceux qui ont recours à des méthodes terroristes.
En analysant les causes et les types de violence qui pourraient se produire à l’avenir et en se demandant si le DIH devrait être adapté en conséquence, les participants seront confrontés à de nombreuses questions difficiles. Quelles seront les principales menaces à la paix et à la sécurité au cours des prochaines décennies et quels types de violence armée vont en résulter? Comment les Etats, les organisations internationales, les organisations vouées à l’aide humanitaire et au développement peuvent-ils se préparer à répondre aux besoins des personnes affectées par les fu­tures menaces à la paix et à la sécurité dans des situations particulières de violence collective, y compris dans des conflits armés? Quels sont le rôle et l’importance, à cet égard, du droit international et du DIH en particulier? Et l’importance de celui-ci en tant que corpus de règles concernant les conflits armés va-t-elle augmenter ou diminuer à la lumière des développements actuels des types de violence auxquels nous allons être confrontés?
Evidemment, l’éventail potentiel des «nouveaux acteurs» dont les actions ont des répercussions au niveau international est large. Bien que beaucoup de ces «nouveaux acteurs» existent depuis un certain temps, ils ont remis en question – et ils continueront de le faire – quelques-unes des hypothèses sur lesquelles repose le système juridique international.
Aujourd’hui, nous nous concentrerons en particulier sur les nouveaux acteurs susceptibles d’être de plus en plus impliqués – directement ou indirectement – dans des situations de violence collective, y compris dans des conflits armés. Leur éventail est très large et présente une grande variété d’identités et de motivations ainsi que des degrés variés de volonté et d’aptitude à respecter le DIH et d’autres règles du droit international. Certains groupes armés organisés, certaines sociétés militaires ou de sécurité privées, des bandes urbaines, des milices et une grande variété d’organisations criminelles transnationales, notamment des groupes «terroristes» et des pirates, nécessiteront un examen attentif.
L’identification de ces acteurs et de leurs caractéristiques est un préalable fondamental si l’on veut relever les défis résultant de leur implication dans des conflits armés modernes. Il est également important de tenir compte de la complexité de la réalité si l’on veut éviter de tomber dans le piège des catégorisations trompeuses qui ne servent pas les intérêts des personnes affectées par les conflits actuels ni n’augmentent leur protection.
Permettez-moi de vous rappeler que le DIH est le seul cadre légal qui lie spécifiquement les groupes armés non étatiques. L’article 3 commun aux 4 Conventions de Genève et au Protocole additionnel II de 1977 a été prévu à cet effet, ainsi qu’un grand nombre de dispositions du DIH coutumier. Plusieurs processus de clarification du DIH ont été entre­pris à cet égard.
Toutefois il est important que nous exa­minions si les règles actuelles du DIH s’appliquent de manière adéquate aux nouveaux acteurs non étatiques et si d’autres règles sont nécessaires. Et si c’est le cas, faut-il développer de nouvelles règles, de nouveaux critères ou des pratiques mieux adaptés aux nouveaux acteurs dans le cadre du DIH? Et, question cruciale, comment les acteurs non étatiques peuvent-ils respecter le DIH dans les conflits armés alors qu’ils sont actuellement peu motivés, légalement ou pratiquement, à le faire?
J’en viens maintenant aux nouveaux moyens et méthodes de guerre, sujet du troisième workshop. Il ne fait aucun doute que les nouveaux développements technologiques auront un impact sur les guerres futures. On a constaté dans les conflits récents un recours accru aux armes commandées à distance, notamment les drones, et aux armes automatiques. Il est possible qu’à l’avenir, les armes de­viennent entièrement autonomes. Les armes automatiques et autonomes en particulier posent un certain nombre de questions quant au respect du DIH. La capacité technologique actuelle de les programmer à faire la distinction entre les combattants et les civils et entre les cibles militaires et les cibles civiles, de même que leur capacité à respecter le principe de proportionnalité et les précautions requises dans les attaques font l’objet d’un débat.
Ce ne sont pas seulement les types d’armes qui changent mais également les environnements dans lesquels on les utilise le plus souvent. Le débat a été suscité en partie par le nombre accru d’opérations militaires menées dans des zones à forte densité de population et utilisant la force explosive d’armes lourdes. Ces attaques peuvent avoir des conséquences dévastatrices pour la population civile de ces zones.
Une autre question fondamentale consiste dans la nature de plus en plus asymétrique des conflits armés modernes. Les différences entre les belligérants, particulièrement en matière de capacités technologiques et militaires se sont accentuées. Le respect des règles du DIH peut être considéré comme ne profitant qu’à une des parties au conflit au détriment de l’autre. Au pire, un belligérant militairement faible – confronté à un adversaire beaucoup plus puissant – pourra violer des règles fondamentales du DIH afin de compenser le déséquilibre. Si l’une des parties viole systématiquement les règles, la situation risque de se détériorer rapidement. Cette spirale de la violence serait un défi à l’objectif fondamental du DIH qui consiste à réduire les souf­frances en temps de guerre. Nous devons explorer toutes les voies permettant de prévenir le phénomène.
Tous ces problèmes font que, ces dernières années, les civils ont été de plus en plus concernés par des activités très proches des combats réels. En même temps, les combattants ne se distinguent pas toujours des civils quand ils ne portent ni uniforme ni arme visible. Ils se confondent avec la population civile. En outre, les civils sont parfois utilisés comme boucliers humains. En outre, pour ajouter à la confusion, dans certains conflits, les activités militaires traditionnelles ont été confiées à des sociétés privées ou à d’autres civils travaillant pour les forces armées étatiques ou pour des groupes armés organisés. Ces tendances vont probablement s’accentuer ces prochaines années. Il en résulte que les civils risquent d’être davantage visés, volontairement ou par erreur. Les soldats s’exposent également à des risques accrus: comme ils ne peuvent pas identifier convenablement leur adversaire, ils sont davantage exposés à des attaques effectuées par des individus qui ont toutes les apparences des civils.
Le DIH stipule que les combattants doivent faire une nette distinction entre les combattants d’une part, qui peuvent être légalement attaqués et d’autre part les civils, qui doivent être protégés des attaques pour autant et aussi longtemps qu’ils ne participent pas directement aux hostilités. Le problème est que ni les Conventions de Genève ni leurs Proto­coles additionnels ne précisent ce qu’il faut entendre par «participation directe aux hostilités».
Afin de tenter de remédier à cette situation, le CICR a publié un guide important en juin de cette année. Sans changer le droit en vigueur, il formule des recommandations concernant la manière dont le DIH peut, dans les conflits armés contemporains, être interprété quant à la notion de participation directe aux hostilités. L’objectif est que ces recommandations soient appliquées dans les conflits armés et qu’elles protègent mieux les vic­times.
Mais un certain nombre de questions cruciales demeurent en ce qui concerne la conduite des hostilités. Les règles du DIH suffisent-elles à identifier dans quelles circonstances les munitions explosives des armes lourdes peuvent être utilisées dans les zones à forte densité de population, par exemple? Une norme supérieure est-elle nécessaire pour évaluer les cibles et leur voisinage ou pour alerter la population civile? Peut-être faudra-t-il compléter la loi, mais dans ce cas, comment pourra-t-on la faire respecter?
Pour terminer, je tiens à aborder la question de savoir si les mécanismes d’application du DIH en vigueur sont adaptés aux défis actuels et futurs. Permettez-moi de rappeler un fait indiscutable. En dépit de l’évolution constante des conflits armés, le plus grand défi opposé au DIH ne change pas: c’est le peu de respect de ses règles manifesté par les belligérants dans le monde entier.
Comme je l’ai dit lors de la séance de travail ministérielle organisée par la Suisse à New York en septembre dernier, les princi­pales raisons du manque de respect du DIH sont le manque de volonté politique, de prévention, de contrôle et de responsabilité.
Il est évident que les mécanismes prévus par les Conventions de Genève et le Protocole additionnel I – système de puissances protectrices, procédure d’enquête formelle et commission internationale humanitaire d’établissement des faits – ont échoué, essentiellement parce qu’ils dépendent de l’accord des parties concernées. Plusieurs mécanismes des Nations Unies sont également limités par le fait que les décisions dépendent de négociations politiques entre les gouvernements. Alors que certains progrès ont été réalisés en matière de renforcement de la responsabilité en cas de violation du DIH, notamment grâce aux différents tribunaux internationaux et à la Cour pénale internationale, la culture dominante est celle de l’impunité.
Espérons que les participants au workshop d’aujourd’hui pourront se mettre d’accord sur des suggestions sur la manière d’améliorer les actuels mécanismes d’examen du respect des dispositions, voire d’en créer de nouveaux qui, en particulier, tiendraient compte du fait que les violations du DIH doivent être stoppées au moment où elles ont lieu plutôt qu’après.
Revenons pourtant à une vérité toute simple: la principale raison du non respect des règles est le manque de volonté politique aussi bien des Etats que des groupes armés non-étatiques. En l’absence de volonté politique, même les mécanismes les plus perfectionnés ne seront guère davantage que des coquilles vides.
Le fait que ce message ait été répété inlassablement – le CICR n’a cessé de le faire – peut expliquer pourquoi on prête actuellement tant d’attention à la question du respect des règles, en tout cas dans des forums comme celui-ci. C’est bien sûr très positif. Toutes les initiatives sincères prises par les Etats parties aux Conventions de Genève visant à renforcer ce respect – y compris par les Etats non directement confrontés à cette ques­tion – doivent être saluées chaleureusement, du moins en tant que manifestation d’une volonté politique positive.
L’amélioration du respect des règles du DIH nous concerne tous ici, aujourd’hui, bien que de différentes manières. Un grand éventail d’acteurs étatiques et non-étatiques, forces armées, législateurs et organisations humanitaires ont chacun un rôle particulier à jouer. Le CICR, pour sa part, ne peut apporter qu’une contribution à ce qui doit être un effort international concerté.
Lors du 60e anniversaire des Conventions de Genève en août dernier, dans un exposé adressé aux représentants des Hautes Parties Contractantes et à d’autres invités, j’ai évoqué essentiellement les questions juri­diques et humanitaires que le CICR considère comme des défis particuliers, non seulement aujourd’hui mais dans les prochaines années. J’ai également indiqué la contribution que le CICR est disposé à apporter en matière de conseil dans l’approche de ces défis.
J’ai précisé les domaines où le CICR estime que le DIH doit être clarifié, par exemple la conduite des hostilités. Il y a d’autres domaines où il doit être développé en raison du manque de règles ou de leur caractère trop général ou trop vague qui laisse trop de place à l’interprétation. Cela se produit en particulier dans les situations de conflits armés non internationaux où le droit des traités est, au mieux, limité. Les conditions de détention et le droit des détenus à avoir des contacts avec le monde extérieur sont un de ces domaines. Un autre concerne les garanties procédurales accordées aux personnes internées pour des raisons de sécurité. Et il y en a d’autres encore, notamment l’accès aux populations qui ont besoin d’assistance humanitaire, les déplacements internes de populations civiles et la protection de l’environnement.
Le CICR se trouve maintenant au stade final d’une vaste étude interne de deux ans concernant la manière d’affronter les défis humanitaires et juridiques rencontrés dans ces domaines. Cette étude a premièrement pour objectif d’expliquer en termes simples tout l’éventail des problèmes humanitaires posés par les conflits armés non internationaux – que nous venons de mentionner – notamment le défi que représente l’amélioration du respect du droit par toutes les parties. Le second objectif consiste à évaluer les réponses légales que le droit en vigueur prévoit dans le cas de ces problèmes humani­taires. A partir d’une évaluation exhaustive des conclusions de cette étude, nous plaiderons en faveur d’une clarification et d’un développement d’aspects spécifiques du droit. Au cours des prochains mois, le CICR décidera de la manière d’avancer, à la fois en matière juridique et en matière de procédure.

Par ses conseils, ses clarifications et ses propositions, le CICR espère finalement apporter une contribution importante à l’amélioration du respect du DIH. Naturellement, ce travail est parallèle à l’action humanitaire neutre et indépendante accomplie au sein des conflits armés et consistant à nous entretenir avec les groupes armés étatiques et non-étatiques pour les inciter à respecter les règles du DIH. C’est là que la question du respect des règles est véritablement urgente: lorsque nous négocions l’accès aux blessés de l’autre côté d’un front, par exemple, ou que nous facilitons l’évacuation des malades et des blessés vers une zone sûre.
Pour conclure, permettez-moi de répéter qu’indépendamment de toutes les clarifications ou développements qui pourront s’avérer nécessaires à l’avenir, nous avons tous la responsabilité de veiller à ce que les Conventions de Genève ainsi que tout le corpus du DIH résistent aux épreuves du temps. Je demande avec insistance aux groupes armés étatiques et non-étatiques d’appliquer les dispositions légales - auxquelles ils sont liés – là où elles sont importantes, c’est-à-dire au sein des conflits armés, afin de mieux en protéger les victimes.    •

Source: www.icrc.org

(Traduction Horizons et débats)