L’importance de la démocratie directe pour la garantie de la paix sociale

L’initiative populaire «Droit au travail» de 1893

Le mouvement ouvrier suisse avait différentes façons de voir le monde. Ainsi, les uns voulaient apporter plus d’éléments sociaux dans l’ordre économique libéral, d’autres voulaient le transformer. On ne dut pas attendre longtemps pour voir apparaître la première initiative populaire. En 1893, président du parti social démocrate suisse, annonça l’initiative populaire «Droit au travail». Ce fut doublement une œuvre de pionnier: ce fut la première initiative populaire lancée après que ce droit populaire eut été adopté en 1891 dans la Constitution fédérale. Ce fut également la première initiative lancée par le parti social-démocrate suisse, nouvellement fondé quelques années auparavant. Steck s’opposa à la lutte des classes et affirma ne pas vouloir de changements radicaux de l’ordre établi. L’initiative ne demandait que «ce qui était possible, c’est-à-dire ce qui pouvait être accompli sans porter atteinte aux fondements de notre ordre économique actuel». Il s’opposa à ses camarades à l’esprit révolutionnaire dans le parti et ne toucha pas au fondement libéral de l’ordre économique. Néanmoins, il proposa de nombreux amendements et rajouts – par exemple la réduction du temps de travail, des centres publics pour le placement en emploi des gens, des mesures pour empêcher des licenciements abusifs, suffisamment de soutien pour les chômeurs et une garantie du droit à s’investir dans le travail syndical. De plus, le travail dans les fabriques et dans les organismes étatiques devaient être organisé plus démocratiquement.
L’initiative fut clairement refusée le 3 juin 1894 à presque 80% des voix. Les adversaires provenaient de deux côtés: des cercles bourgeois avançaient qu’il n’était pas possible d’imposer le droit au travail dans une économie privée et que les modifications proposées mèneraient pas à pas au socialisme. Une partie du monde du travail s’opposa à de telles réformes parce qu’elle ne voulait pas améliorer le «système», mais le transformer de fond en comble. Le marxisme qui, à l’époque, visait la lutte des classes et la prise du pouvoir compliqua tout débat calme et démocratique.

Influence sur le développement du droit

La plupart des mesures contenues dans l’initiative populaire du PS ont été reprises plus tard dans la législation suisse, sans jamais remettre en question l’ordre économique privé. Toutefois, cela se fit à petits pas et dans le cadre du développement économique. L’initiative populaire de 1894 était en avance sur son temps, mais elle fut néanmoins le point de départ de réformes sociales ultérieures. En voici quelques exemples: déjà en 1863, 6000 citoyens de Glaris s’étaient réunis en Assemblée communale, en plein air, et avaient décidé la loi sur les fabriques la plus avancée d’Europe. En 1876, les citoyens de toute la Suisse acceptèrent la loi fédérale sur les fabriques ayant repris pour l’essentiel les propositions du canton de Glaris. L’inspec­teur de fabriques de Glaris, le médecin Fridolin Schuler, fut nommé inspecteur de fabriques pour le pays entier. En 1914, la loi sur les fabriques fut révisée et elle subit par la suite souvent des modifications et des extensions jusqu’en 1963 quand elle se transforma en une loi du travail applicable à toutes les entreprises (et pas seulement aux fabriques).
Dans le domaine de l’assurance chômage, l’avance se fit également à petits pas. La prise en charge des chômeurs revenait aux communes et aux cantons. Il était possible de conclure volontairement une assurance chômage. Au début, ce furent surtout les syndicats qui s’en occupèrent – plus tard les communes. En 1919, le Parlement décida des contributions fédérales pour l’aide aux chômeurs et en 1924 des subventions pour l’assurance chômage. Dans les années 30, il y avait environ 30% de travailleurs assurés. Mais ce n’est que depuis 1951 qu’il y a une loi fédérale sur l’assurance chômage. En 1976, le peuple accepta par 68% l’assurance chômage obligatoire telle que nous la connaissons aujourd’hui.
L’initiative populaire socialiste «Droit au travail» de 1894 a rendu la politique plus sensible et a obtenu que la population prenne davantage conscience des problèmes sociaux, et qu’elle accepte d’amener quelques corrections à l’ordre économique libéral.

Le droit au travail pendant la crise économique des années 30

Au cours de la grande crise économique des années 30, le chômage devint dans le monde entier un phénomène de masses. Dans l’«Initiative populaire pour combattre la crise économique et ses effets» des syndicats de 1935, le droit au travail était un aspect central. Le texte de l’initiative demandait que la Confédération s’occupe de «l’approvisionnement planifié du travail et de l’ordre convenable de l’attestation du travail.» Cette initiative populaire fut certes refusée par 56% des voix (cf. partie 5 de cette série d’articles du 21/9/15), mais sans que les demandes pour des mesures étatiques de création d’emploi disparaissent.
Le Conseil fédéral suisse avait déjà pris plusieurs mesures. Ainsi, il créa un Office central pour la création d’emplois et il força la construction des lignes CFF, des constructions protectives aux frontières et des tracés alpins. En 1934, des cercles libéraux mirent la pression avec l’initiative populaire «Développement des routes alpestres et de leurs voies d’accès». Dans le domaine de l’économie, le Conseil fédéral soutint les industries textiles et horlogères, certaines banques ainsi que l’agriculture. L’augmentation du dit quota d’Etat résulte de l’important engagement de l’Etat au cours de ces années. La part des dépenses étatiques du produit intérieur brut augmenta d’environ 10% avant la Première Guerre mondiale à 20% en 1939 (aujourd’hui 35%).
Le Conseil fédéral dirigeait ses finances comme un «bon père de famille» et s’efforça, malgré la crise, de compenser son budget sans faires de dettes. Cela réussit presque toujours. Ici une comparaison: avant la Première Guerre mondiale, la Confédération n’avait aucune dette, en 1939 elles passèrent à 1,5 milliards de francs (aujourd’hui ce sont plus de 100 milliards). Cette «montagne de dettes» était vraiment minime même en considérant qu’à l’époque la valeur monétaire était beaucoup plus élevée.
La «politique d’austérité» du Conseil fédéral fut principalement critiquée par des cercles s’orientant à la théorie de l’économiste anglais John Maynard Keynes qui déterminait surtout la politique aux Etats-Unis. Sa devise était de ne créer aucun nouvel impôt, mais de contracter des dettes pour augmenter les dépenses, afin de relancer la demande et créer de l’emploi. La Suisse fonctionnait autrement: en 1932, l’Union syndicale suisse et la Fédération des employés déposèrent l’initiative populaire «Impôt de crise fédérale extraordinaire» pour combattre les «trous» dans le budget étatique et empêcher la réduction des salaires du personnel. Le Conseil fédéral accepta cette demande et décida en 1934, vu l’état d’urgence, d’exiger un impôt sur le revenu progressif et limité, chargeant massivement les plus gros revenus. En 1938, le souverain soutint le Conseil fédéral et se prononça dans les urnes très clairement en faveur de cet impôt de crise avec 72% des voix.

Resserrement des liens avant la Seconde Guerre mondiale

Donc, pour les socialistes, les efforts à la création d’emploi par les autorités étaient de loin pas satisfaisants. Ils avaient déposé, en 1937, 280’000 signatures pour l’initiative populaire «concernant le programme économique national pour développer l’emploi» qu’ils voulaient financer avec les réserves de la Banque nationale. A l’époque, le gouvernement suisse a réussi un tour de force. Les temps avaient changé. Hitler avait envahi l’Autriche, et la menace venant du nord était évidente. Au printemps 1938, le conseiller fédéral Rudolf Minger constata devant la Commission de défense nationale: «Jusqu’à présent, l’idée d’une attaque isolée d’une grande puissance était impensable, mais actuellement, nous devons envisager ce danger comme probable et savoir qu’à l’avenir, nous ne pourrons compter que sur nous-mêmes.» Dès lors, l’union était parfaite entre le Conseil fédéral, le Parlement et le peuple. Pour associer l’initiative populaire à la défense nationale, le gouvernement suisse demanda au total 415 millions de francs: 200 millions étaient destinées à l’achat d’­avions de combat et le reste à des mesures de création d’emplois. Le 4 juin 1939, le peuple l’accepta avec 70% des voix. Les socialistes étaient conscients du sérieux de la situation et retirèrent leur initiative populaire encore le même jour. Quelques semaines plus tard, la Seconde Guerre mondiale éclata.

Initiative populaire socialiste de 1943 «concernant la réforme économique et les droits du travail»

Pendant la guerre, il y eut également plusieurs initiatives populaires. Quand, en 1943, après la bataille de Stalingrad, le tournant de la Seconde Guerre mondiale se dessina, un certain nombre de politiciens réfléchirent à l’après-guerre. Le PS suisse était d’avis que le «vieux monde s’effondrerait» et que les idées socialistes auraient le vent en poupe après la défaite du national-socialisme. Il présenta le programme «Nouvelle Suisse». La «libération de la domination du capital doit assurer le bien-être et la culture à tout le peuple suisse.» L’Etat devait aménager un système économique équitable, les activités économiques devaient être planifiées plus systématiquement, les grands groupes transférés dans la propriété de la commune, le sol et les immeubles d’habitation soustrés à la spéculation, le droit au travail garanti et maintes autres revendications. (cf. 100 Jahre Sozialdemokratische Partei der Schweiz, 1988, pp. 55 et 346)
En même temps, le PS lança une initiative populaire intitulée «Initiative populaire concernant la réforme économique et les droits du travail» et la déposa avec plus de 150’000 signatures. Alors qu’en 1894, l’initiative populaire «Le droit au travail» du PS suisse voulait rendre l’ordre économique libéral plus social, cette initiative avait pour but de donner une nouvelle place à l’ordre économique au sein de la Constitution fédérale. La garantie de la liberté de commerce et de l’industrie dans l’article 31 devait être éliminée et remplacée par une direction économique étatique.

Art. 31 al. 1
1.    L’économie nationale est l’affaire du peuple entier.
2.    Le capital doit être mis au service du travail, de l’essor économique général et du bien-être du peuple.
3.    La Confédération a le droit de prendre les mesures nécessaires à cet effet en intervenant dans la structure et l’organisation de l’économie nationale.
4.    La situation matérielle des citoyens et de leurs familles doit être assurée.
5.    Le droit au travail et la juste rémunération sont garantis.
6.    […]

Les initiatives populaires font toujours aussi partie de l’histoire des partis. En 1894, les socialistes étaient encore un parti faible avec Jakob Vogelsanger de Zurich comme seul représentant au Conseil national. Ils déposèrent leur première initiative populaire «Droit au travail» en 1883 avec 53?000 signatures – juste un peu plus que le nombre exigé. En 1943 – soixante ans plus tard – la situation était tout différente. Le PS était devenu le parti le plus fort pouvant à chaque fois récolter pour ses initiatives populaires un nombre multiple des signatures exigées. Avec 30%, elle était au zénith dans la faveur des électeurs (aujourd’hui 19%). En 1943, Ernst Nobs fut élu au Conseil fédéral en tant que premier socialiste – un événement longtemps attendu.
La nouvelle initiative populaire du PS concernant le droit au travail était une contre-proposition socialiste aux articles économiques dans la Constitution fédérale que le Parlement avait révisée peu avant et sur laquelle le peuple devait s’exprimer après la guerre. Le projet du Parlement restait attaché à la liberté du commerce et de l’industrie tout en prévoyant de nombreuses possibilités de s’en écarter dans divers domaines. Le Conseil fédéral refusa l’initiative populaire en argumentant que l’Etat ne pouvait pas procurer suffisamment de travail profitable à chaque citoyen sans organiser globalement l’économie.

Initiative populaire de l’Alliance des indépendants de 1943 le «droit au travail»

Le PS n’était cependant pas le seul parti voulant présenter un contre-projet aux articles économiques révisés par le Parlement. L’­Alliance des Indépendants lança également presque en même temps que le PS une initiative populaire avec un nom presque identique: «Droit au travail».
L’Alliance des Indépendants, dirigé par Gottlieb Duttweiler, poursuivait un tout autre objectif que les socialistes. Certes, Duttweiler trouvait aussi que la réduction du chômage devait être l’objectif suprême au sein des communes, des cantons et de la Confédération. Il prônait cependant qu’il fallait moins de lois et davantage de liberté économique. Les nouveaux articles sur l’économie contenaient à son avis beaucoup trop de recommandations et d’interdictions. L’«ancien» libéralisme économique ne devait pas être substitué par une multitude de nouvelles règles étatiques mais devait être lié à davantage de mentalité éthique et de responsabilité sociale. Peu avant, Duttweiler avait transformé sa Migros d’une SA en une coopérative en l’offrant à ses fidèles clientes et clients. (cf. partie 5 de cette série d’articles du 21/9/15).
Pour les chômeurs, il prévoyait le scénario suivant: quand quelqu’un perd son travail, il doit avoir la possibilité de retrouver rapidement un autre emploi. Entre-temps, il obtient une indemnité pour perte du salaire – liée à des cours de formation continue et de réorientation. C’est une indemnisation de la société suite au droit au travail et pas un simple paiement de soutien. Ces idées devinrent ultérieurement la base pour l’actuelle assurance chômage.
Une autre initiative populaire concernant le droit au travail, lancée également en 1943, ne doit pas être oubliée:
Le mouvement Bauernheimat [patrie des paysans] déposa l’initiative «pour la protection du sol et du travail par l’empêchement de la spéculation». Les jeunes paysans exigèrent que l’achat de terres agricoles ne devait être possible que pour les personnes travaillant elles-mêmes le sol pour leur propre existence. Cette initiative donna l’impulsion pour un nouveau droit foncier rural.
Les nombreuses initiatives populaires, s’occupant depuis 1894 de manière très variée du droit au travail, illustrent des phases importantes dans l’histoire de la Suisse lors desquelles la population discuta âprement pour trouver des solutions aux questions sociales et à une politique et un ordre économique socialement acceptable.

Une Constitution fédérale avec de nouvelles lignes directrices

Et quelle était la suite de l’histoire? Presque en même temps que ces trois initiatives populaires de l’année 1943, qui traitaient toutes du droit au travail, on déposa deux autres initiatives populaires poursuivant des objectifs sociaux. L’une demandait une réorientation du régime des retraites et l’autre une nouvelle politique familiale.
Après la guerre, il y eut donc en très peu de temps une multitude de votations populaires sur les questions économiques et sociales préoccupant la population. Trois propositions de réforme des articles économiques dans la Constitution fédérale s’affrontaient. Elles se distinguaient principalement sur le point suivant: dans son projet, le Parlement restait attaché à la liberté de commerce et de l’industrie comme droit fondamental individuel (et comme directive pour l’ordre économique), mais prévoyait de nombreuses possibilités de s’en écarter. Les socialistes, au contraire, voulaient éliminer la liberté économique de la Constitution et la remplacer par la réglementation que l’Etat dirige l’économie. L’Alliance des Indépendants et Gottlieb Duttweiler le voyaient autrement. Ils n’exigèrent pas moins, mais davantage de liberté économique. L’«ancien» libéralisme économique ne devait pas être corrigé par une multitude de nouvelles règles étatiques mais devait être lié à davantage de mentalité éthique et de responsabilité sociale. Outre tout cela, le peuple aurait aussi à décider d’un nouveau droit foncier rural et d’une nouvelle politique agricole. Mais cela n’était pas tout: les votations sur une nouvelle politique familiale et sur la réorientation du régime des retraites étaient également de grande importance.
Le peuple devait donc s’exprimer à la fin de la guerre dans de nombreux scrutins sur les bases de l’économie sociale de marché de la Suisse, telle que nous la connaissons aujourd’hui. Cela a abouti à une révision totale de la Constitution fédérale – le début d’une nouvelle ère (dans laquelle nous vivons actuellement). Il sera passionnant de découvrir la suite.    •
Bibliographie:
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Häner Isabelle, Nachdenken über den demokratischen Staat und seine Geschichte, Beiträge für Alfred Kölz, Zurich 2003
W. Linder, C. Bolliger, Y. Rielle, Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007, 2010
Bruno Hofer, Volksinitiativen der Schweiz, 2012
Kriele Martin, Die demokratische Weltrevolution, Warum sich die Freiheit durchsetzen wird,
Munich 1987
Erich Gruner, Arbeiterschaft und Wirtschaft in der Schweiz 1880–1914, Zurich 1988
René Rhinow, Gerhard Schmid, Giovanni Biaggini, Felix Uhlmann, Öffentliches Wirtschaftsrecht,
Bâle 2011
etc.