Crise de la politique régionaleRelançons l’idée du Fonds d’aide aux investissements dans les régions de montagnepar Werner Wüthrich30 parcs naturels doivent être créés en Suisse. Dans son édition spéciale no 45 du 22 novembre 2010, Horizons et débats a abordé la question de manière exhaustive. La Confédération encourage ces projets dans le cadre de la Nouvelle politique régionale (NPR). Quel est l’objectif de cette dernière? Les documents de la Confédération nous renseignent à ce sujet. Il s’agit de collaborer, de surmonter les frontières, de favoriser les projets innovants, de créer de la valeur, de renforcer les structures économiques, etc. On est frappé par le fait qu’on trouve les mêmes formulations dans les documents de l’UE. Elles sont introduites dans le débat politique avec des méthodes de marketing. Or ces belles paroles et ces déclarations d’intention ont-elles un fondement solide? Sont-elles l’expression d’une politique qui tient ses promesses? C’est ce que nous allons examiner dans les lignes qui suivent. Nous allons comparer les conceptions de la Suisse et de l’UE en matière de politique économique. La structure de l’UE et sa politique centraliste sont remises en cause: Les belles déclarations d’intention sont loin d’avoir été mises en pratique. Aujourd’hui, des questions essentielles se posent, par exemple: Qu’est-ce qui n’a pas fonctionné? Pour quelles raisons? Qu’est-ce que cela signifie pour la Suisse? Quelles conclusions faut-il en tirer? Différences entre les conceptions suisses et celles de l’UELa Communuté européenne (CE) de l’époque a créé les fonds structurels financés par les contributions des Etats membres. Il était prévu, selon la méthode de l’économiste John Meynard Keynes, d’accorder des aides financières aux régions désavantagées pour développer leurs infrastructures et les activités de l’économie privée. Il s’agissait de stimuler l’esprit d’entreprise et l’initiative privée dans ces régions. Le plus important de ces fonds, créé en 1975, était le Fonds européen de développement régional (FEDER) dont les aides profitèrent dès le début avant tout aux pays et régions du Sud. Le Fonds d’aide aux investissements dans les régions de montagneEn 1974 on créa le Fonds d’aide aux investissements dans les régions de montagne. Il fonctionnait de la manière suivante: La Confédération et les cantons y versaient régulièrement des contributions et cet argent servait avant tout à offrir à des petites communes des Alpes et du Jura des prêts à long terme sans intérêts pour la construction de routes, de bâtiments scolaires ou polyvalents, etc. Il ne s’agissait donc pas, comme dans l’UE, d’argent accordé à fonds perdu. Le Fonds d’aide prêtait de l’argent à telle ou telle commune qui le remboursait au bout de dix, quinze ans ou plus. Cet argent était ensuite prêté à d’autres communes. Le capital subsistait et pouvait apporter une aide précieuse sans que l’on doive lever de nouveaux impôts. Jusque récemment, il disposait d’un capital de 1,5 milliard de francs. Nouvelle orientation de la politique régionale de l’UE dans les années 1990Au cours des années 1990, la situation économique mondiale a changé. Ce fut le commencement de la «globalisation». De nouveaux moyens de communication comme l’Internet modifièrent la vie sociale. L’OMC allait créer un nouveau cadre politique et juridique pour le commerce mondial en pleine croissance et le libéraliser petit à petit. En 1993, les chefs de gouvernement des pays membres de l’UE se réunirent au sein du Conseil européen pour adapter leur politique à la nouvelle tendance. La politique régionale devait tenir davantage compte des aspects économiques et de la concurrence globale. Il s’agissait de créer des structures économiques capables de résister à la concurrence. En 1994 fut créé le Fonds de cohésion spécialisé dans le financement de projets d’infrastructures dans les domaines de l’environnement et des transports qui devait abolir les disparités entres régions riches et régions pauvres. En matière de politique régionale, la Commission européenne reçut pour mission d’élaborer un concept général pour le développement territorial. Le SDECLe Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC) fut adopté lors de la Conférence informelle des ministres responsables de l’aménagement du territoire de l’Union européenne, le 10 mai 1999. Il devait servir de lignes directrices à l’intention des pays membres. On trouve dans ce programme beaucoup d’idées que des politiques suisses présentent aujourd’hui comme de grandes nouveautés. Règlement relatif au Fonds européen de développement régional (FEDER)En 1999, le Parlement et le Conseil européens ont adopté un Règlement relatif au Fonds européen de développement régional. Ce texte, renouvelé en 2006, qui a force de loi pour tous les pays membres de l’UE, règlemente le financement de projets et de programmes. Quels en sont les objectifs? La Suisse dans le sillage de l’UELes autorités et les associations suisses ont réagi rapidement aux modifications de l’UE. En 2001, le Conseil fédéral a lancé sa politique d’agglomérations au travers d’un rapport. En 2002, Avenir Suisse a organisé à Zurich une conférence sur le fédéralisme et a publié l’étude «Stadtland Schweiz» qui a été suivie, en 2005, de l’importante étude intitulée «Baustelle Föderalismus» [«Le fédéralisme en chantier»]. Avenir Suisse y critique les processus de décision décentralisés dans les 26 cantons et demi-cantons et les 2800 communes, qui constituent un obstacle au développement de l’espace économique européen. 1. Le rapport BornerLe Département fédéral de l’économie avait demandé un rapport d’expertise au professeur Silvio Borner de l’Université de Bâle,2 mais ses conclusions n’étaient pas ce qu’espérait le Conseil fédéral. Borner recommandait de conserver au niveau régional la traditionnelle péréquation financière et de continuer à aider les villages de montagne à accomplir leurs missions en matière d’infrastructures et de développement. Il ne fallait pas créer des «bureaucraties de transfert» (à la manière de l’UE). Il songeait par là à des «gestionnaires de projet» qui versent l’argent des contribuables à des entreprises privées. D’autres économistes avaient critiqué le «système des fonds» (transferts d’argent) parce que les fonctionnaires qui attribuaient les aides n’endossaient aucune responsabilité. Une fois introduites, ces «bureaucraties de transfert» ne pourraient plus guère être supprimées. Pour Borner, cela entraînerait un «rent-seeking»: les entreprises privées se reposeraient sur les subventions de l’Etat et cela affaiblirait leur initiative entrepreneuriale plutôt que de la renforcer. En outre, cela créerait une distorsion de concurrence si des entreprises subventionnées par l’Etat entraient en concurrence avec des entreprises non subventionnées. L’Etat ne pouvait qu’améliorer les conditions de base. Et Borner parvenait à la conclusion que «l’Etat n’a pas à se faire entrepreneur». Ce rapport était contraire à l’orientation politique du projet de loi sur la politique régionale et l’on n’en tint pas compte dans la rédaction de la loi bien qu’à l’époque déjà les points faibles du concept de l’UE fussent déjà manifestes. 2. Le rapport BiegerEn 2004, une équipe de chercheurs de l’Université de Saint-Gall autour de Thomas Bieger, professeur à l’Institut des services publics et du tourisme, étudia les effets de l’aide aux investissements dans les régions de montagne.3 Etonnamment, ses résultats furent également positifs : En 1974, le législateur a fixé pour objectif de renforcer les petites communes de montagne et de conserver l’occupation décentralisée des régions de montagne. Ce but a été atteint. Les conditions de vie et de logement ainsi que l’attractivité économique se sont améliorées. Les taux de chômage dans les communes soutenues financièrement conformément à la loi de 1974 sur l’aide aux investissements se situent en dessous de la moyenne suisse. Le développement de l’activité économique de ces régions doit également être considéré comme positif. Cependant le dynamisme économique est inférieur à celui du Plateau et des villes. Les revenus ont moins augmenté et un nombre moins important d’entreprises ont été créées. Cela dit, on a enregistré moins de faillites. Le rapport confirme, comme l’avait fait Borner, la valeur du Fonds d’aide. La constatation que l’économie des régions de montagne est moins dynamique que celle du Plateau n’est pas nouvelle. Pour diverses raisons, on ne peut pas comparer ces régions au Plateau industrialisé. Mais on sait qu’elles ont d’autres avantages. 3. Sondage de l’hebdomadaire «Horizons et débats»Dans le contexte du débat parlementaire sur la Loi fédérale sur la politique régionale, Horizons et débats a publié un plaidoyer en faveur du maintien du Fonds d’aide et a organisé dans un grand nombre de communes de montagne un sondage sur l’efficacité du Fonds (cf. éditions no 33, octobre 2005 et no 35, février 2006). Les réponses réfutaient l’affirmation du Conseil fédéral selon lequel cette forme d’aide n’était plus nécessaire. En voici quelques exemples: Saas-Grund VS«Le Conseil communal de Saas-Grund est unanimement d’avis que le Fonds d’aide aux investissements dans les régions de montagne doit absolument être maintenu. La situation financière de nombreuses communes continue d’être très précaire. Elles ont absolument besoin d’aide financière, par exemple pour entretenir leurs infrastructures. Et lors de catastrophes naturelles comme des inondations ou des éboulements, elles ne peuvent couvrir leurs frais que si on leur prête de l’argent à des conditions avantageuses. Extrait du procès-verbal de la séance du 7/11/05 du Conseil communal de Saas-Grund Kandersteg BELa loi du 28/7/1974 sur l’aide aux investissements dans les régions de montagne (LIM) est une institution très utile. C’est grâce à elle qu’ont pu être réalisés dans notre commune, au cours des 18 dernières années, 6 projets importants représentant un volume total d’investissement de plus de 12 millions de francs. Sans cette aide, nous n’aurions probablement pas pu en réaliser la moitié. Les régions de montagne souffrent de plus en plus de ce qu’on les prive de leurs moyens d’existence. La perte d’emplois ne peut pas être compensée par d’incessantes réorganisations et réformes structurelles lorsqu’on ne dispose pas d’infrastructures attractives. Il ne faut donc pas s’étonner que les régions de montagne se dépeuplent petit à petit et que les recettes fiscales diminuent. Extrait du procès-verbal de la séance du 9/11/05 du Conseil communal de Kandersteg Nesslau-Krummenau SG«Le Fonds d’aide aux investissements est un instrument précieux pour la sauvegarde et la promotion des régions de montagne. Ses prêts à long terme sans intérêts ont apporté aux communes une aide utile et financièrement supportable. Grâce à l’économie réalisée grâce à l’absence d’intérêts, la commune a pu entreprendre d’autres tâches importantes.» Extrait du procès-verbal de la séance du 15/11/05 du Conseil communal de Nesslau-Krummenau Ergisch VS«Les aides du Fonds ont une grande importance pour notre commune. Sans ce soutien, nous ne pourrions pas réaliser certains projets. Aussi est-il indispensable pour l’entretien des infrastructures des communes de montagne.» Résolution du 5/12/05 du Conseil communal d’Ergisch Habkern BE«Grâce au Fonds d’aide nous avons pu, depuis 1974, réaliser d’importants projets dans notre village de montagne. Sans ce Fonds, les infrastructures des communes de montagne ne seraient de loin pas ce qu’elles sont aujourd’hui. Il est donc étonnant que sa destination doive être modifiée. Nous sommes persuadés que les communes de montagne continueront d’avoir besoin de moyens financiers importants pour leurs infrastructures de base. Sans aide, les communes de montagne – parfois des vallées entières – ne pourraient pas réaliser ces investissements importants. […] Le Fonds d’aide doit absolument être conservé dans sa forme actuelle.» Résolution du 8/11/05 du Conseil communal de Habkern Parmi les cantons, c’est celui d’Uri qui a pris la position la plus nette: Quand les infrastructures de base sont insuffisantes, on ferme la porte aux initiatives entrepreneuriales. Le besoin d’aide financière persiste en raison de conditions environnementales difficiles. Comme elles ne vont pas changer, il faut absolument conserver le système actuel. Loi fédérale sur la politique régionaleContrairement aux prises de position sans ambiguïté des communes de montagne concernées et contre toute raison, une majorité du Parlement a adopté la Loi fédérale sur la politique régionale et par là même le concept européen. La loi est entrée en vigueur le 1er janvier 2008. Le Fonds d’aide aux investissements dans les régions de montagne a été modifié de la manière suivante: Affaiblissement des communes de montagneComment se présentent ces projets et programmes «novateurs»? Actuellement, on essaie de créer, dans de nombreuses régions de Suisse, des «parcs naturels». Il existe un total de 30 projets qui, eux aussi, suivent le modèle de l’UE. Horizons et débats en a parlé en détail dans son numéro spécial (no 45) du 22 novembre 2010. Le dernier projet, présenté ces jours-ci, est une Maison des médias consacrée aux Alpes (Bündner Tagblatt du 15/11/10). Un groupe de travail est chargé de la gestion du projet. Qu’apporte vraiment la Nouvelle politique régionale? Elle affaiblit les communes de montagne en les privant de l’aide aux investissements et en consacrant l’argent à des programmes discutables. Pouvons-nous nous permettre cela en pleine crise? 35 ans de politique régionale – Comparaison entre la Suisse et l’UEAvec le Fonds d’aide aux investissements dans les régions de montagne, on n’avait fait dès le début que de bonnes expériences. Les résultats du sondage étaient tous positifs. Ils réfutaient l’affirmation du conseiller fédéral Deiss selon laquelle le Fonds n’était plus nécessaire parce que maintenant, toutes les routes et tous les bâtiments scolaires étaient construits. Le 9/8/04, la Neue Zürcher Zeitung publiait un article intitulé «Les communes de montagne sont financièrement saines». Selon l’auteur, les prêts du Fonds étaient remboursés consciencieusement et le taux de défaillance des communes était faible. La plupart des communes de montagne maîtrisaient leurs finances. On a constaté que les politiques des petites communes géraient l’argent des contribuables de manière plus économe et faisaient moins de dettes que ceux des villes. Dans les années de crise 2008–2009 également, on n’a pas signalé de situations catastrophiques dans les communes de montagne, ce qui n’est pas le cas dans les autres pays. Elles ne sont toujours pas touchées par la crise. Evolution fâcheuse de l’UEL’UE a expérimenté sa politique régionale pendant de longues années si bien que l’on peut en dresser le bilan. Elle a réalisé d’innombrables programmes et projets censés renforcer l’initiative entrepreneuriale, mettre en œuvre des idées nouvelles, pratiquer la collaboration transfrontalière et créer des structures économiques saines. On a dépensé des sommes considérables. Durant la seule période 2000–2006 (avant l’élargissement à l’Est), l’aide s’est élevée à 213 milliards d’euros, ce qui représente un tiers du budget communautaire. Depuis 1975, des montants énormes ont servi à financer les projets. Une grande partie de cet argent a bénéficié aux pays du Sud et à l’Irlande. Cette politique a-t-elle atteint ses objectifs? Les structures économiques de ces pays sont-elles renforcées au point de pouvoir résister à une crise? Echec au «test de l’élan»En Scandinavie, des journalistes ont effectué le test dit «de l’élan» sur des voitures nouvellement mises sur le marché. Il s’agissait de voir si la voiture restait stable quand son conducteur devait éviter un obstacle, par exemple la présence inopinée d’un élan sur la route. Or la politique régionale et structurelle de l’UE n’a pas réussi le «test de l’élan». Dans de nombreux pays, beaucoup d’indices montrent que les aides de l’UE ajoutées aux crédits accordés par les banques à la légère à des taux maintenus artificiellement bas par les banques centrales ont provoqué un boom éphémère. Les conséquences sont catastrophiques et feront reculer économiquement ces pays. Nouvelles mesures en direction d’une union politiqueAujourd’hui, l’UE fait face à une crise profonde qui pose des questions structurelles. Sont remises en question non seulement la politique d’endettement de la plupart des Etats membres et la problématique union monétaire mais également la conception de la coûteuse politique structurelle et régionale pratiquée pendant de longues années. Bruxelles n’a de loin pas réalisé ses objectifs qu’elle introduit dans le débat politique à l’aide de méthodes de marketing. Que va-t-il se passer maintenant? Dernièrement, un nouveau fonds structurel a été créé, le Fonds européen de stabilisation financière (FESF), qui réalise de nouveaux transferts d’argent. Ce «fonds de sauvetage» doit être transformé, après 2013, en un Mécanisme européen de stabilisation (MES) qui sera permanent. Le Traité de Lisbonne, constitution de l’UE, sera modifié en conséquence. D’autres mesures sont en discussion: Bruxelles va mieux surveiller les Etats membres. Les politiques économiques vont être pilotées depuis Bruxelles, des impôts communautaires seront levés et peut-être va-t-on contracter des dettes communautaires (euro bonds = obligations en euros) dont tous les Etats de l’UE seront responsables. On créera ainsi une «union économique et budgétaire». On s’approche de l’objectif d’«Etats-Unis d’Europe» avancé en bien des endroits il y a cinquante ans. Ne sont-ce pas là des recettes centralistes bien connues qui ont échoué? Ne s’agit-il pas d’une médication qui a eu des conséquences catastrophiques? Trahison à l’égard de l’EuropeJe voudrais conclure ces réflexions avec une citation de l’économiste libéral allemand Wilhelm Röpke qui, en 1958 (une année avant la fondation de la CEE) lançait le sage avertissement suivant: «La décentralisation est […] un élément essentiel de l’esprit européen. En conséquence, si nous essayons d’organiser l’Europe de manière centraliste, de la soumettre à une économie planifiée bureaucratique et en même temps de constituer un bloc plus ou moins fermé, c’est tout simplement trahir l’Europe et le patrimoine européen. Cette trahison serait d’autant plus perfide qu’on la commettrait au nom de l’Europe, en utilisant son nom de manière indigne.»4 Collaboration libérale entre structures décentraliséesQue signifie cette évolution pour la Suisse? Il ne s’agit pas uniquement de la Nouvelle politique régionale. Elle n’est qu’un exemple. Le Conseil fédéral et le Parlement ont, surtout dans les années précédant le changement de millénaire, réalisé de manière autonome des projets et programmes de Bruxelles sans en informer la population et sans lui demander son avis. La Suisse a trop longtemps navigué dans le sillage de l’UE. Je pense qu’il convient aujourd’hui de repenser un certain nombre de choses. Notre pays a l’avantage de prendre plus ses distances par rapport aux recettes dépassées que les commissaires européens et les responsables de Bruxelles qui ont créé cette politique et doivent en répondre. Relançons l’idée du «Fonds d’aide aux investissements dans les régions de montagne»Ce Fonds a réussi brillamment le «test de l’élan» et pourrait être ressuscité et développé, éventuellement à l’étranger. En Allemagne et dans beaucoup d’autres pays, il apparaît que de nombreuses communes en crise ont des difficultés à assurer les services publics par manque d’argent. On ferme des piscines, on renonce à rénover des bâtiments scolaires, etc. C’est ici que s’avère utile la méthode du Fonds avec ses prêts à long terme sans intérêts. La Suisse n’a pas besoin de fusions de communes ou même de cantons imposées ni de création de régions destinées à faciliter la mise en œuvre des règlements et des programmes de l’UE. Ce qui convient le mieux à la Suisse, c’est la coopération libérale entre structures décentralisées. • 1 Groupe de travail «Nouvelle politique régionale», Rapport à l’attention du DFE en vue d’optimiser le projet de nouvelle loi fédérale sur la politique régionale, Seco, 2005 |