Le Projet de territoire Suisse (1re partie)

par Marianne Wüthrich

Plusieurs offices de l’Administration fédérale, en particulier du Département de l’Environnement, des Transports, de l’Energie et de la Communication (DETEC) s’emploient depuis des années à restructurer la Suisse de fond en comble – également au-delà des frontières – et à retirer à la démocratie directe le plus grand nombre possible des nouvelles structures. Après les espaces métropolitains qui sont nés dans les ordinateurs de différents offices fédéraux au mépris des citoyens et des parlements cantonaux et communaux, il y a eu les parcs naturels qui, dans les zones rurales, restreignent les pouvoirs de décision de la population au niveau communal et visent à faire des communes des terrains d’action pour les écologistes extrémistes. («Horizons et débats» a déjà abordé le sujet à plusieurs reprises.) L’année dernière, le très actif DETEC a présenté son projet de restructuration de la Suisse dans deux documents: le Projet de territoire Suisse (d’avril 2011) et la Stratégie Biodiversité Suisse (du 16 septembre 2011). Le DETEC, qui est dirigé depuis une année par la conseillère fédérale Doris Leuthard, a été considérablement développé de 1955 à 2010 par son prédécesseur Moritz Leuenberger. Non seulement le Bureau de l’intégration est en train de rattacher peu à peu la Suisse à l’UE et à d’autres organisations internationales, mais les très nombreux collaborateurs de l’Office fédéral de l’environnement (OFEV) et de l’Office fédéral du développement territorial (ARE) tissent avec application la toile d’araignée qui doit rattacher le pays au «village global».
Nous autres citoyens nous élevons avec force contre le fait que quelques offices fédéraux imposent de plus en plus au pays des institutions importées de l’UE au mépris du peuple souverain. Nous nous opposons au fait que le pouvoir de ces offices soit détenu, à la mode UE et en dehors de nos institutions constitutionnelles, par des fonctionnaires non élus et non pas par les membres des gouvernements et des parlements communaux élus à cet effet.
Nous nous opposons au fait qu’on ne nous considère plus que comme des producteurs et des consommateurs ou comme de simples rouages de la machine économique. Redevenons des citoyens à part entière.
Commençons par examiner le Projet de territoire Suisse. Nous consacrerons un autre article à la Stratégie Biodiversité.

Mise sur la touche du pouvoir législatif

L’introduction de parcs naturels est au moins réglementée par la Loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage. Probablement qu’en 2004, lorsque le conseiller fédéral Leuenberger a demandé la révision de certains de ses articles, peu de députés des Chambres savaient de quoi il retournait. En outre, les dispositions fondamentales figurent seulement dans une ordonnance du Conseil fédéral, l’Ordonnance sur les parcs d’importance nationale, qui ne peut pas être modifiée par le pouvoir législatif (Parlement et peuple). Mais il existe là tout de même une base légale. Personne ne peut exiger des citoyens qu’ils soient au courant de tous les amendements d’une loi, surtout lorsque les auto­rités responsables ne le souhaitent pas, mais théoriquement, nous aurions pu, à l’époque, recourir au référendum contre la révision de ladite loi et demander une votation.
Il en va tout autrement du Projet de territoire Suisse et de la Stratégie Biodiversité Suisse. De plus en plus souvent, l’Administration fédérale ne respecte pas la procédure législative prescrite et organise des réunions de groupes de travail et des forums auxquels sont invités des membres des exécutifs cantonaux et communaux choisis arbitrairement ainsi que des représentants d’associations. Ainsi, le Projet de territoire Suisse a été conçu par l’OFEV, respectivement l’Office fédéral du développement territorial (ARE). Les «collaborateurs» mentionnés constituent un groupement hétéroclite dont les citoyens ignorent comment il a été choisi.¹

«Dès les premières étapes, le Projet de territoire a poursuivi une démarche participative, avec l’organisation de dix-neuf forums de discussions dans toutes les parties du pays, à l’occasion desquels un large panel d’acteurs a pu s’exprimer. Ont été impliqués des représentants de la politique locale et régionale et des représentants de la protection de l’environnement, des transports, de l’agriculture, de la formation, de la culture, de l’économie et de l’aménagement. Le Projet de territoire Suisse représente une démarche inédite aussi à cet égard.» ­(Projet de territoire suisse, p. 7)

La «démarche inédite» réside dans le fait qu’en Suisse, les questions politiques sont traitées dans une «démarche participative» par des politiques et des personnes appartenant à l’administration et à l’économie dans le dos du peuple souverain. Les projets sont prétendument «élaborés en commun» et sont «soutenus» par la Confédération, les cantons et les communes. Ils ne le sont pas par la population mais par des fonctionnaires de la Confédération et des représentants des cantons, des communes et de leurs associations.
Après quelques manifestations, l’Office fédéral qui les a organisées en publie le «résultat» – fixé à l’avance dans ses grandes lignes – c’est-à-dire un «projet» ou une «stratégie» qui doivent être mis en œuvre dans les cantons et les communes par les politiques et les fonctionnaires invités: «Le Projet de territoire Suisse n’est pas un instrument au sens juridique du terme, mais le fondement des instruments existants. Sa mise en œuvre passe par l’action con­certée et créative des trois niveaux de l’Etat.» (p. 71)
Le fait que le Projet de territoire Suisse ne soit pas «un instrument au sens juridique du terme» n’empêchera pas l’équipe de l’ARE d’imposer sa volonté aux cantons et aux communes. Cela rappelle malheureusement l’OFSP et sa stratégie de prévention. Comme la Loi sur la prévention, le Projet de territoire doit imprégner toute l’action politique et contraindre la Confédération, les cantons et les communes à prendre les décisions appropriées. «En adoptant le Projet de territoire Suisse, la Confédération, les cantons, les villes et les communes s’engagent à mettre en œuvre les principes de ce document qui leur servira de repère pour s’orienter et pour décider.» (p. 71)
Cette procédure exécutive qui écarte les citoyens et les parlements cantonaux et communaux est certes habituelle dans l’UE mais elle ne convient pas à la démocratie directe de la Suisse.

Les espaces métropolitains et autres sont anticonstitutionnels

A vrai dire, la Suisse n’a pas besoin du Projet de territoire concocté à l’aide des ordinateurs de l’ARE car elle possède déjà un concept territorial qui a fait ses preuves depuis 1848 et qui peut mieux résister aux tempêtes actuelles que la plupart des autres: un Etat fédéral comportant trois niveaux. La Suisse est com­posée de 26 cantons et demi-cantons souverains possédant de larges compétences et de plus de 2700 communes à l’autonomie très développée, structures qui sont toutes bien organisées et reliées par des accords de coopération, des concordats et des groupements de collectivités publiques. Conformément au principe de subsidiarité, le canton n’intervient que lorsque les communes ne peuvent pas accomplir une tâche de manière autonome. Lors de la création de l’Etat fédéral, les cantons, Etats souverains, se sont associés pour former un Etat fédéral et sont en principe compétents dans tous les domaines que la Constitution ne réserve pas explicitement à la Confédération:

Art. 3 Cantons
Les cantons sont souverains et tant que leur souveraineté n’est pas limitée par la Constitution fédérale et exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération.

Art. 42 Tâches de la Confédération
1. La Confédération accomplit les tâches que lui attribue la Constitution.

Art. 50
1. L’autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.

Les choses sont claires! Or depuis 10 ans environ, certains conseillers fédéraux et les chefs de leurs offices ne respectent plus ces principes constitutionnels et élaborent de nouvelles structures sans consulter le peuple. Prétendant de manière absurde que la structure fédéraliste de la Suisse est dépassée parce que de nombreuses personnes franchissent quotidiennement les frontières communales, cantonales et nationales, elles veulent transformer la Suisse en une structure centraliste eurocompatible comportant des «espaces fonctionnels»: «Compte tenu de cette situation, le Projet de territoire Suisse propose d’orienter le développement territorial vers des espaces fonctionnels ap­pelés territoires d’action. Il en distingue douze: quatre à caractère métropolitain (Zurich, Bâle, Bassin lémanique, région de la ville fédérale), cinq marqués par des villes de petite et moyenne dimension (Lucerne, Città Ticino, Arc jurassien, Aareland, nord-est de la Suisse), ainsi que trois à caractère alpin (Gothard, sud-ouest de la Suisse, sud-est de la Suisse).» (p. 5)
Notre devoir de citoyens est de remettre à leur place les chefs de Départements et l’Administration fédérale: Nous sommes tout à fait capables d’habiter dans une commune et de travailler dans une autre ou de passer d’un canton à l’autre. Cela ne nous empêche pas de nous sentir chez nous dans notre commune ou notre canton et d’y exercer nos droits politiques. Où est le problème? Nous ne nous laisserons pas, sous prétexte de «mobilité accrue», imposer de nouveaux «espaces» censés remplacer nos structures efficaces.

Les offices fédéraux prennent le commandement: George Orwell vous donne le bonjour

Si nous autres citoyens n’y mettons pas rapidement le holà, la répartition, déjà en cours, de la Suisse en «espaces fonctionnels» signifiera en clair la dissolution complète de notre structure fédéraliste.
Le Projet de territoire demande «des partenariats tripartites entre les trois niveaux de l’Etat. Ils complètent également les travaux dans un contexte marqué par les délimitations strictes que sont les frontières institutionnelles et les structures hiérarchiques. [...] la Confédération, les cantons, les villes et les communes sont appelés à chercher ensemble des solutions au moyen d’une approche verticale et dans un processus qui transcende les institutions, afin de définir ensemble les règles qui permettront de gérer le territoire.» (p. 71)
Suivent diverses directives sur la manière de procéder: «Ils [la Confédération, les cantons et les communes] encouragent la collaboration à l’intérieur d’un même espace fonctionnel, mais aussi entre espaces fonctionnels différents et créent le cadre légal nécessaire à cet effet. Ils poursuivent les efforts accomplis par le passé en vue de simplifier les structures institutionnelles, par exemple en instaurant des conférences régionales, des collaborations intercommunales ou des fusions de communes.» (p. 72) Et si des conflits de compétences – inévitables – surgissent, l’ARE ou un autre office fédéral doit les régler: «Si nécessaire, ils recourent à la collaboration des services concernés de la Confédération.» (p. 76)
Ici, la souveraineté des cantons est tout simplement abolie, et cela à la suite d’une simple simulation sur les ordinateurs d’un office fédéral. Les cantons doivent établir les projets en collaboration avec d’autres cantons. Comment est-ce légalement possible? Très simplement: on demande en fait aux cantons de se dissoudre peu à peu et de céder leurs tâches et leurs compétences à des «structures simplifiées transcendant les institutions». Il s’agit d’accorder toujours plus de poids politique à des conférences métropolitaines paraétatiques et à des espaces interrégionaux qui n’existent pas dans la structure politique suisse.
Et en cas de conflit, les cantons ne doivent pas les résoudre par des concordats intercantonaux, comme ils le font depuis 700 ans, mais «recourir à la collaboration» de la Confédération. Il s’agit là du centralisme le plus pur! Les difficultés sont inévitables quand chacun doit établir des règles avec chacun et qu’il n’y a pas de délimitation claire des compétences entre la Confédération et les cantons. Et alors c’est un office fédéral qui devrait trancher? Mais où allons-nous?

Il faut renforcer les communes et non les supprimer

Selon le Projet de territoire, les communes n’ont rien à dire: Elles doivent coordonner leur aménagement du territoire avec les décisions de toutes les structures de niveau supérieur et instituer de nouvelles structures de niveau supérieur: «Elles coordonnent leurs objectifs et activités à incidence territoriale avec les objectifs et stratégies d’ordre supérieur, notamment avec le Projet de territoire Suisse, le plan directeur cantonal, les projets d’agglomération et les autres objectifs et stratégies régionaux. Les villes et les communes collaborent au niveau régional (agglomérations, régions rurales, régions de montagne, etc.) et établissent les structures institutionnelles nécessaires à cet effet.» (p. 76)
Les communes ont toujours dû se conformer aux directives des cantons mais maintenant, elles doivent littéralement se dissoudre en s’alignant sur toutes sortes d’«objectifs et de stratégies»: Projet territorial, agglomérations, «objectifs régionaux» (de quelles régions?), toutes sortes de «niveaux» (Qu’est-ce que les «régions rurales», les «régions de montagne»?).
Et en outre, elles doivent «établir les structures institutionnelles nécessaires». Donc des unités supracommunales? Un quatrième niveau? Des fusions de communes? Mais oui, bien sûr, les cantons, nous l’avons vu, doivent pousser les communes à fusionner. Donc les fusions de communes ne sont pas un besoin de «la base».
Les citoyens ne veulent pas d’une nouvelle répartition territoriale du pays. Jusqu’ici, nous nous en sommes bien tirés avec le réseau serré de nos cantons et de nos communes et cela doit rester ainsi. La diversité linguistique et culturelle de la Suisse ne doit pas être sacrifiée uniquement pour permettre à quelques fonctionnaires fédéraux bien rétribués avec l’argent des contribuables de réa­liser leurs simulations.

L’objectif déclaré est l’intégration européenne

«Au cours des quinze dernières années, le rapport sur les ‹Grandes lignes de l’organisation du territoire suisse›, adopté par le Conseil fédéral en 1996, a servi de fil conducteur au développement territorial en Suisse. Il misait sur quatre stratégies complémentaires: le rattachement de la Suisse à l’Europe, l’organisation des territoires urbains, le renforcement de l’espace rural et la préservation des atouts naturels et paysagers. […] Ce Projet de territoire répond aux exigences du Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC) de 1999, à l’élaboration duquel la Suisse avait collaboré; il reflète aussi divers domaines d’action de l’Agenda territorial de 2007 de l’Union européenne.» (p. 6)
Cela se passe de tout commentaire. Notons toutefois qu’en 1995, Moritz Leuenberger est devenu le chef du DETEC. L’objectif «rattachement de la Suisse à l’Europe» est son œuvre. Il l’a poursuivi de manière systématique pendant les 15 années de son mandat, contre la volonté du peuple et des cantons qui se sont prononcés plusieurs fois contre ce rattachement à l’UE. Nous invitons Doris Leuthard, qui lui a succédé, à respecter à nouveau la volonté populaire.
Un autre passage révèle clairement quelle est la métropole du commanditaire: «L’ancrage européen de la Suisse doit continuer d’être encouragé et renforcé. La Suisse participe activement au débat sur la cohésion territoriale en Europe et à sa mise en œuvre, une tâche communautaire explicitement men­tionnée dans le Traité de Lisbonne.» (p. 47)
C’est le comble! Le Conseil fédéral n’est pas un organe exécutif soumis à Bruxelles. Il doit remplir sa mission constitutionnelle de gardien de l’indépendance et de la neutralité de la Suisse:

Art. 185 sécurité extérieure et sécurité intérieure

1. Le Conseil fédéral prend des mesures pour préserver la sécurité extérieure, l’indépendance et la neutralité de la Suisse.

Dissolution des frontières nationales

Depuis toujours, il est évident que nous autres Européens devons coopérer et entretenir des relations d’amitié au-delà des frontières. Mais affirmer qu’il faut «coordonner le Projet de territoire Suisse avec les visions de développement des pays voisins» (p. 47), c’est aller un peu loin. Et qu’entend-on par «formes de coopération durables» destinées à «renforcer l’identité» dans les «contextes transfrontaliers»? (p. 29)
Aujourd’hui, nous avons avant tout le devoir de donner des repères à nos jeunes afin qu’ils apprennent à s’identifier avec leur Etat et leur commune et non pas avec des «contextes transfrontaliers». Nous nous opposons à la création de nouvelles institutions qui ont pour but de dissoudre les frontières nationales. Voici encore quelques extraits du Projet de territoire Suisse:
«La plupart des territoires d’action ne s’arrêtent pas aux frontières nationales. S’ils entendent se développer, ces territoires devront coopérer étroitement avec les régions situées au-delà des frontières. C’est par exemple le cas de la vallée du Rhin, qui doit approfondir ses partenariats avec le Liechtenstein et le Vorarlberg; c’est aussi le cas de l’Arc jurassien, appelé à coopérer davantage avec le Jura français, ou encore celui de la Città Ticino, qui doit se rapprocher de l’espace métropolitain milanais.» (p. 70)
Et le DETEC formule les recommandations suivantes: En s’appuyant sur la structure de l’«Eurodistrict trinational de Bâle» (TEB), la coopération transfrontalière doit être renforcée et progressivement étendue en direction de Fribourg-en-Brisgau et de Mulhouse. Il faut que Bâle renforce ses «relations avec le Réseau métropolitain Rhin-Rhône et avec l’espace métropolitain du Haut-Rhin». (p. 52)
La grande région prévue en Suisse romande, qui déborde sur la France, doit être également utilisée pour imposer la biodi­versité au détriment de la liberté de la population en matière d’agriculture. On fait ainsi d’une pierre deux coups: «Les régions agricoles du Gros-de-Vaud et de La Côte, mais aussi certaines parties de la «couronne agricole franco-valdo-genevoise» (terres de Sa­tigny, Saconnex-d’Arve et Jussy) doivent être conservées à titre de surfaces agricoles prioritaires; il s’agit également d’assurer leur mise en réseau écologique et de les conserver à titre de paysages ouverts structurés par leurs villages.» (p. 54)
Dans le nord-est de la Suisse, «les formes de collaboration qui existent dans la région du lac de Constance depuis un certain temps déjà devront être réexaminées et optimisées le cas échéant. Pour le réseau de villes transfrontalier de la partie alpine du Rhin (Alpenrheintal) […] il s’agira dès lors d’élaborer […] une stratégie transfrontalière de développement du territoire et des infrastructures dans le but de faire de cette région un bassin économique et un espace de vie de grande qualité.» (p. 62)
Au nom de quel principe constitu­tionnel la Città Ticino – qui est une pure invention de l’ARE – devrait-elle collaborer avec l’«espace métropolitain milanais»?
Nous sommes tout disposés à résoudre avec nos voisins les problèmes quotidiens apparus dans les domaines juridiques et économiques, et cela avec les instruments qui ont fait leurs preuves jusqu’ici, c’est-à-dire les accords interétatiques ou les accords entre un ou plusieurs cantons et un Etat voisin membre d’une fédération. En revanche, il n’existe aucune base juridique pour le programme général de rattachement au Schéma de développement de l’espace communautaire prévu par le Projet de territoire Suisse et nous autres citoyens ferons en sorte qu’il ne soit pas réalisé.

Conclusion

On ne peut qu’approuver Leo Jeker qui écrivait le 1/12/11 dans le «Bündner Tagblatt»: «Jamais il ne faudra donner force obligatoire au Projet de territoire Suisse».     •

1    Projet de territoire Suisse, p. 79: Membres du groupe de suivi politique: Viola Amherd (présidente de la ville de Brigue), Daniel Brélaz (syndic de la ville de Lausanne), Silvia Casutt-Derungs (présidente de la commune de Falera), Elmar Ledergerber (ancien président de la ville de Zurich), Moritz Leuenberger (Conseiller fédéral), Werner Luginbühl (ancien membre du Conseil
exécutif du canton de Berne), Herbert Lustenberger (conseiller communal d’Ebikon), Corine Mauch (présidente de la ville de Zurich), Guy Morin (président du gouvernement du canton de Bâle-Ville), Walter Straumann (membre du gouvernement du canton de Soleure), Heinz Tännler (membre du gouvernement du canton de Zoug), Beat Vonlanthen (conseiller d’Etat du canton de Fribourg), Kurt Zibung (conseiller d’Etat du canton de Schwyz).
Membres du groupe de travail technique: Dominik Baldegger (canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures), Mark Besselaar (Saint-Gall), Helen Bisang (Saint-Gall), Toni Brauchle (ARE), Lukas Bühlmann (VLP-ASPAN), Francis Daet­wyler (Association Centre-Jura), Franz Eberhard (Zurich), Nadine Eckert (CdC), Sarah Huber (Nyon), René Hutter (canton de Zoug), Bernhard Imoberdorf (Centre économique et régional du Haut-Valais), Damian Jerjen (canton du Valais), Ulrich König (ACS), Marco Krauer (ARE), Maria Lezzi (ARE), Daniel Meier (canton de Lucerne), Milo Piccoli (Lugano), Pierre-Alain Rumley (ARE), Peter Rytz (canton de Berne), Barbara Santschi (UVS), Rudolf Schiess (SECO), Urs Schnydrig (canton du Valais), Cla Semadeni (canton des Grisons), Annette Spoerri (SECO), Christina Spoerry (canton d’Argovie), Annemarie Straumann (ARE), Serge Terribilini (Préfecture de Lausanne), Heinz Theus (Kreuzlingen), Georg Tobler (ARE), Christine Wittwer (ARE), Bernard Woeffray (Bureau des agglomérations et des régions, Neuchâtel).
Collaborateurs et collaboratrices de l’ARE Participant-e-s aux forums de 2007 et 2008