Quelle direction prendre avec le service public en Suisse?

Votation populaire fédérale du 5 juin 2016

Réflexions sur l’initiative populaire fédérale «en faveur du service public»

par Marianne Wüthrich, docteur en droit

Un des sujets sur lequel le peuple suisse votera le 5 juin est l’initiative populaire fédérale «en faveur du service public». L’initiative demande que les entreprises publiques aient comme premier objectif le bien commun et non pas l’enrichissement des caisses fédérales. Il s’agit avant tout des trois grandes entreprises nationales suisses – les Chemins de fer fédéraux (CFF), La Poste Suisse et la Swisscom. (D’autres domaines du service public tel l’approvisionnement en eau et en électricité, les hôpitaux et les écoles relèvent de la responsabilité des cantons et des communes.)
Les auteurs de cette initiative sont les magazines de consommation «K-Tipp», «Saldo», «Bon à savoir» et «Spendere Meglio».
En fait, cela devrait être clair pour tout le monde que la poste et les CFF – les deux principales entreprises fédérales – devraient en premier lieu servir à la population et non pas à l’obtention d’un rendement élevé. Cependant, curieusement, l’initiative populaire «en faveur du service public» fut refusée unanimement par tous les acteurs politiques lors des votations finales du 25 septembre 2015. Formant également la recommandation de vote pour les électeurs, elle fut rejetée au Conseil national par 196 voix à zéro et au Conseil des Etats par 43 voix à zéro – ce qui est très rare. Tous les partis politiques ont décidé de s’y opposer, de même que les associations principales, notamment l’«Union syndicale suisse» (USS) et la Fédération des entreprises «économiesuisse» mais aussi l’«Association des communes suisses» (ACS), l’«Union des villes suisses» et le «Groupement suisse pour les régions de montagne» (SAB).
Mais que demande donc l’initiative populaire «En faveur du service public»? Pourquoi est-elle si farouchement combattue? Pour analyser cette question, il est nécessaire de réévaluer le véritable sens du Service public, c’est-à-dire du service universel assuré par l’Etat, afin de pouvoir envisager la situation actuelle et le possible développement futur.

Le texte de l’initiative

«Art. 43b (nouveau): Principes applicables aux prestations de base fournies par la Confédération

1. Dans le domaine des prestations de base, la Confédération ne vise pas de but lucratif, ne procède à aucun subventionnement croisé au profit d’autres secteurs de l’administration et ne poursuit pas d’objectif fiscal.
2. Les principes définis à l’al. 1 s’appliquent par analogie aux entreprises qui accomplissent des tâches légales pour le compte de la Confédération dans le domaine des prestations de base ou que la Confédération contrôle directement ou indirectement par une participation majoritaire. La Confédération veille à ce que les salaires et les honoraires versés aux collaborateurs de ces entreprises ne soient pas supérieurs à ceux versés aux collaborateurs de l’administration fédérale.
3. La loi règle les modalités; elle distingue en particulier les prestations de base des autres prestations, assure la transparence des coûts dans le domaine des prestations de base et garantit un emploi transparent des recettes provenant de ces prestations.»

Les revendications de l’initiative

Les auteurs déclarent de manière intelligible les trois revendications de base de leur initiative:

1. «La Confédération ne doit pas viser des buts lucratifs pour les prestations de base, car le service public doit servir la population avant les actionnaires.
2. Les bénéfices dégagés par les autres secteurs doivent être réinvestis dans l’entreprise pour le maintien, l’amélioration et le développement des prestations de base, et non réinjectés dans le budget global de la Confédération comme c’est le cas actuellement.
3. Les salaires des grands dirigeants des entreprises publiques ne doivent pas dépasser ceux de l’administration fédérale. Il est incompréhensible que la conseillère fédérale Doris Leuthard gagne 475'000 frs. par an, alors que – en quelque sorte – ses subalternes encaissent bien davantage: plus du double pour la directrice de La Poste Susanne Ruoff (984'521 frs.) et le directeur des CFF Andreas Meyer (1'046'186 frs.), plus du triple pour le directeur de Swisscom Urs Schläppi (1'832'000 frs.).» (http://proservicepublic.ch)

Faut-il accélérer ou freiner la libéralisation?

Les adversaires affirment que l’acceptation de l’initiative restreindrait la liberté entrepreneuriale et la compétitivité. Le renoncement à la recherche du bénéfice dans les prestations de base entraverait l’innovation et affaiblirait finalement le service public (cf. interview du professeur Schweizer à la page 2). En outre, Doris Leuthard a averti que l’absence des dividendes de Swisscom (580 millions francs) et de la Poste (200 millions francs) risque d’entraîner des hausses d’impôts ou des réductions de prestations. Tels sont les arguments principaux de la plupart des voix critiques concernant l’initiative.
La réalité est la suivante: la Poste, les CFF et Swisscom sont aujourd’hui des sociétés anonymes versant des dividendes à leurs actionnaires. Les actions de la Poste et des CFF sont selon Doris Leuthard – «encore!» – à 100% aux mains de la Confédération. Les CFF ne réalisent pas de profits, mais sont subventionnés par la Confédération. Le transport du courrier et des colis ne rapporte guère de profits à la Poste – malgré les tarifs élevés pour le transport des paquets! –, excepté PostFinance ayant actuellement, outre les prestations de base (trafic des paiements), toutes les affaires bancaires dans son portfolio. Selon Mme Leuthard, la Swisscom est «une entreprise cotée en bourse, la Confédération ayant certes encore plus de 50% [des actions], mais il y a environ 73'000 autres actionnaires qui seraient également affectés. Avec une telle contrainte la solvabilité de l’entreprise baisserait, donc l’action perdrait en valeur.» (Conférence de presse du 5/4/16)
Commentaire: La libéralisation de la Poste et des CFF, deux anciens services administratifs de la Confédération, a beaucoup progressé. La Swisscom est cotée en Bourse, c’est-à-dire qu’elle doit faire autant de profits que possible, ou autrement dit, elle se trouve sous la férule du marché «libre» mondialisé. Le monopole du courrier et des colis de la Poste a été successivement démantelé sous la pression du marché libéralisé de l’UE mais aussi des représentants de l’économie suisse. Actuellement, il reste un mini-monopole pour les lettres jusqu’à 50 grammes, et même cela est vigoureusement attaqué par économiesuisse: «Le Conseil fédéral souhaite maintenir le monopole subsistant sur les lettres. Ce faisant, il cimente la suprématie de La Poste et freine la dynamique de concurrence sur le marché suisse. Au final, ce sont les clients commerciaux qui feront les frais. économiesuisse regrette cette décision et demande une ouverture immédiate du marché.» (économiesuisse du 18/9/15; www.economiesuisse.ch/de/node/40699)
C’est là que l’initiative populaire «en faveur du service public» intervient avec sa première revendication, demandant que les entreprises publiques aient pour but le bien commun de la population et non pas une maximalisation de bénéfices pour la caisse fédérale.
Pourquoi ne pas marquer un temps d’arrêt afin de reconsidérer le développement au cours des dernières décennies? Voulons-nous vraiment accélérer le mouvement du bon service public suisse en direction du piège de la libéralisation, de la privatisation et de la mondialisation? Ou voulons-nous nous baser sur un service public dont l’idée fondamentale se fonde sur les aspects coopératifs et sur le bien commun? Nous sommes d’avis qu’il est utile de se remémorer l’origine de ces trois organisations.

La Poste

La Poste Suisse (Die Schweizer Post, La Posta Svizzera, La Posta Svizra) est presque aussi ancienne que l’Etat fédéral suisse. L’administration postale fédérale fut fondée le 1er janvier 1849 et remplaça les administrations postales cantonales. C’est ainsi que la Confédération obtint le monopole du transport du courrier, des paquets, des personnes et des envois d’argent et dut en retour assurer des prestations sûres, généralisées et avantageuses pour la population. Dès 1906, il y eut un service des chèques, le précurseur de la PostFinance actuelle. En 1920, la Poste fut fusionnée avec la téléphonie et la télégraphie et devint ainsi les PTT.

Les taxes téléphoniques et le trafic des paiements financèrent entièrement le service postal

Après la Seconde Guerre mondiale téléphoner devint un vrai sport populaire: en 1948, on comptait déjà 500?000 abonnements téléphoniques, en 1959, une million. La même année, le réseau téléphonique suisse devient le premier réseau entièrement automatisé au monde.²
De ce fait, les personnes âgées en gardent le souvenir – heureusement, car ces informations ne sont pas faciles à trouver sur Internet! – comment les PTT fonctionnaient en tant que service administratif de la Confédération: avec les énormes excédents des taxes téléphoniques et du trafic des paiements, les PTT purent sans problème financer tous les autres domaines. Ainsi l’affranchissement pour les lettres et les paquets restait avantageux, chaque petit village avait son propre bureau de poste et les cars postaux grimpaient dans les villages de montagnes les plus éloignés. Ainsi, on put assurer un excellent service public pour tout le monde. Aujourd’hui, on dirait: les investissements et les innovations nécessaires furent financés par des subventions croisées au sein même des PTT à l’aide des excédents dans certains domaines.
Puis la libéralisation gagna les esprits des politiciens suisses: le domaine de la téléphonie très rentable fut détaché du reste de la Poste en 1998; la société anonyme Swisscom fut fondée et partiellement privatisée pas à pas. La Confédération tient actuellement encore un peu plus de 50% des actions. En Bourse, cette part pourrait cependant très rapidement baisser en dessous de la moitié, si le Parlement le désire.
Depuis le 1er janvier 2013, la Poste est également une société anonyme. Les actions de la Poste Suisse SA se trouvent – actuellement encore! – à 100% en possession de la Confédération. Mais le choix de la forme juridique d’une société anonyme indique les plans pour une privatisation étape par étape. Bien que La Poste contribue à de grosses recettes pour la caisse fédérale, les prestations diminuent constamment: «Au cours des 15 dernières années, 1800 bureaux de poste ont été fermés – plus de la moitié de toutes les filiales.»³
Le fait de ne plus avoir de bureau de poste, pose de sérieux problèmes pour de nombreux villages, car pour l’identité d’un village suisse, la poste, le magasin et l’école primaire sont d’importants éléments constitutifs. L’affirmation de la conseillère fédérale Leuthard lors de la conférence de presse, qu’il fallait fermer les bureaux de poste parce que les gens écrivaient des courriels au lieu de lettres, est simplement fausse: en 2015, la Poste a acheminé 2,172 milliards de lettres adressées et plus de 115 millions de paquets. Tout facteur de longue date, déclare qu’il n’a pas remarqué la prétendue baisse du courrier postal …
En 2013, le trafic des paiements très rentable a été séparé de La Poste Suisse SA pour devenir une filiale appelée PostFinance SA. Personne ne nous garantit que la PostFinance SA ne finisse pas un jour en Bourse, à l’instar de la Swisscom, ou soit livrée au moins partiellement au marché libre …

Les CFF

Le 20 février 1898, les électeurs suisses ont accepté par 386?634 voix contre 182?718 l’acquisition des chemins de fer privés par la Confédération et la fondation des Chemins de fer fédéraux (CFF). Dès leur création en 1902, ils développèrent successivement tout le réseau de transports publics en Suisse, d’un commun accord avec d’autres compagnies ferroviaires, la Poste, les compagnies de navigation lacustres et les chemins de fer de montagne.
En 1999, les CFF furent détachés de l’administration fédérale et organisés en société anonyme.
Mais aujourd’hui encore, il existe un grand nombre de chemins de fer privés, la plupart organisés en sociétés anonymes de droit privé. Beaucoup d’entre eux sont des chemins de fer à voie étroite, ne peuvent donc pas circuler sur les voies des CFF, mais sont entièrement intégrés dans l’horaire des CFF. Dans la plupart des chemins de fer privés, les cantons possèdent la majorité des actions. Les Chemins de fer d’Appenzell, par exemple, existent depuis 1875, ont été fusionnés au cours des années avec d’autres chemins de fer privés de Suisse orientale et s’appellent aujourd’hui Appenzeller Bahnen, une SA, à laquelle participent la Confédération, les cantons de Saint-Gall, d’Appenzell Rhodes-Extérieures et d’Appenzell Rhodes-Intérieures, la ville de Saint-Gall, diverses communes et des actionnaires privés. Les Chemins de fer rhétiques, un second exemple, ne sont par contre pas des chemins de fer privés, mais ont été, suite à une votation populaire en 1897, transformés en chemins de fer du canton des Grisons.
Au sujet des services des CFF: tout le monde sait que les prix des billets de train et les abonnements généraux ne cessent d’augmenter. De même, chaque voyageur pendulaire est conscient qu’aux heures de pointe, il risque de devoir rester debout dans les trains rapides reliant les grandes villes – s’il ne peut pas s’offrir l’abonnement général de 1re classe à 5970 francs suisses par année. Et celui ou celle ne sachant pas se servir des distributeurs automatiques de billets risque de manquer son train, parce qu’il n’y a plus personne pouvant l’aider. Donc, aussi chez les CFF, il y aurait des améliorations à entreprendre en faveur du service public …

Bilan: «en faveur du service public» – pause de réflexion à l’époque de la mondialisation et de TiSA

Les prestations de base doivent «pouvoir s’adapter aux nouvelles tendances telles la digitalisation et la mondialisation […].» L’initiative empêcherait les innovations et les investissements nécessaires. «D’autre pas vers la libéralisation sont indiqués, car actuellement, il faut davantage de marché et de concurrence, pas moins», a déclaré la conseillère nationale (PLR ZH) Regine Sauter, présidente de la Chambre de commerce zurichoise, lors de la conférence de presse du 5 avril 2016.
Qu’est-ce que nos prestations de base ont à faire avec la mondialisation? Qu’est-ce que nos postiers ou nos cheminots ont à chercher à l’étranger? A quelles innovations et investissements pensent Mme Sauter et les autres représentants de l’économie?
Par exemple à ceux-ci? «En 2007, la Swisscom a payé environ 7 milliards de francs suisses pour le rachat de l’entreprise téléphonique italienne Fastweb. Ce rachat semble se transformer en un grand désastre. Actuellement, l’amortissement d’un milliard en décembre dernier a réduit le gain net de la Swisscom d’environ 1,2 milliards de francs et représente une baisse alarmante.»⁴
Quelles étaient les paroles de Mme Leuthard lors de la conférence de presse? La Confédération et les cantons se réjouissent des contributions fiscales élevées de la Swisscom. En 2015, elle a offert à l’Etat, avec La Poste, un demi-milliard de francs d’impôts sur les bénéfices. Si ceux-ci diminuent, la Confédération et les cantons devront augmenter les impôts ou réduire les dépenses…
Tiens! Et qu’en est-il des 1,2 milliards évaporés dans le marché global?
L’initiative populaire «en faveur du service public» nous donne, à nous citoyens, la possibilité d’une pause de réflexion. Ainsi nous pouvons nous remémorer les principes de base de la démocratie directe et de la vie coopérative ayant toujours aidé à obtenir de bons résultats au sein de notre Etat. Une entreprise suisse de service public n’a pas à faire des affaires spéculatives et des expansions à l’étranger avec le capital provenant des contribuables.
Un mot encore concernant les salaires: un directeur des CFF ou de la Poste ne devrait pas prendre son emploi uniquement à cause du salaire élevé. Si les nombreux conseillers communaux et les membres de commissions scolaires ne prenaient leurs mandats qu’en raison du montant de leurs rémunérations, nous pourrions tout abandonner. Car la grande majorité d’entre eux gagnent par heure dans leur profession beaucoup plus que ce qu’ils obtiennent dans leur engagement à temps partiel en faveur de la communauté. Les personnes exerçant une fonction à plein temps – comme la plupart des conseillers d’Etat cantonaux – pourraient également, grâce à leurs expériences professionnelles et leur formation, gagner davantage dans l’économie privée. La démocratie directe ne consiste pas seulement en des droits mais aussi en des obligations et la participation à la responsabilité pour le tout.
Pour terminer, encore un argument important, qui n’a jusqu’à présent guère été mentionné. Si l’initiative «en faveur du service public» était acceptée par le peuple suisse, cela serait un stop clair et net pour le Conseil fédéral et empêcherait l’adhésion de la Suisse à TiSA. Le danger que tous les domaines des services, y compris les prestations de base – dont l’exclusion n’a jamais été confirmée de manière crédible –, soient jetés dans les gorges insatiables des grandes multinationales, pourrait être réduit, au moins pour un moment. Lentement la balance penche de l’autre côté.    •

1    https://de.wikipedia.org/wiki/Die_Schweizerische_Post    
2    http://nachsendedienst.ch/die-geschichte-der-post-in-der-schweiz
3    http://proservicepublic.ch
4    http://proservicepublic.ch/index.php?id=15