Réglementer selon les principes de l’Etat de droit la législation populaire et le référendum au niveau fédéral

par Karl Müller

Après le succès enregistré lors des référendums tenus dans les Länder de Bavière et de Hambourg, nombreux sont ceux qui ont repris espoir de trouver un moyen de rapprocher la politique allemande de la population et d’éviter ainsi des troubles sociaux.
Plusieurs politiques de renom de tous les partis représentés au Bundestag se sont exprimés, ces dernières semaines pour qu’on ne se contente plus de limiter les possibilités de démocratie directe, de consultations popu­laires aux plans communal et régional, mais de les réglementer au niveau fédéral par un acte législatif.
Se sont déclarés en faveur d’une telle démarche notamment l’ancien président de la CSU et Premier ministre de Bavière, Edmund Stoiber («Je suis un partisan déclaré des référendums. […] La démocratie directe élève une barrière contre toute politique fondée sur l’idéologie et donc étrangère aux réalités du pays»; Weltwoche du 28 juillet), la vice-présidente du parti libéral (FDP), Cornelia Pieper («La politique peut retrouver crédibilité et confiance grâce aux référendums, non seulement dans les communes et les Länder, mais aussi au niveau fédéral»; www.focus.de du 1er août) et le président du parti socialiste (SPD), Sigmar Gabriel («Il est bien entendu que nous avons besoin de référendums également au niveau fédéral. […] Les référendums permettent à un grand nombre de citoyens de participer aux prises de décisions impor­tantes. C’est en même temps une incitation pour les partis et les politiques à s’engager à fond. Ce ne peut être qu’un bienfait pour une démocratie vivante et majeure»; Stuttgarter Nachrichten du 2 août).

La grande majorité du peuple allemand souhaite des référendums au niveau fédéral

Ces déclarations reflètent le fait que depuis de nombreuses années il est apparu, notamment au travers de sondages auprès de la population, que la majorité des Allemands sou­haitent avoir la possibilité d’influer sur la législation, également au niveau fédéral. En voici un exemple d’actualité: le 23 juillet, le «Deutschlandtrend» de la première chaîne de télévision (ARD) a révélé que 76% des Allemands souhaitaient une plus grande participation aux décisions politiques.
Les référendums de Bavière et de Hambourg ont déclenché une vive et large discussion concernant la législation populaire et les référendums au niveau fédéral. Cette discussion allait nettement plus loin que celle qui a lieu depuis des années au sein des associations spécialisées, telles que «Mehr Demokratie e.V.» ou des instituts scientifiques au sein des universités du pays, qui ont mis à l’étude le thème de la «démocratie directe»: par exemple depuis 1997 la Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und direkte Demokratie de l’Université Philipps de Marburg (www.for­schungsstelle-direkte-demokratie.de) ou depuis 2005 le Deutsches Institut für Sachunmittelbare Demokratie (DISUD) de l’Université technologique de Dresde (www.disud.org).
La littérature consacrée à ce sujet est importante, allant de textes scientifiques (p. ex.: Theo Schiller, Volker Mittendorf (Ed.): «Direkte Demokratie. Forschung und Perspektiven», 2002, ISBN 3-531-13852) aux ouvrages de référence concernant la situation juri­dique actuelle (p. ex. l’ouvrage volumineux de Peter Neumann, collaborateur du DISUD, intitulé «Sachunmittelbare Demokratie», datant de 2009, ISBN 978-3-8329-4081-2) en passant par des contributions dans des revues de sciences politiques (p. ex. les articles du no 10/2006 de la revue Aus Politik und Zeitgeschichte, édition consacrée entièrement à la démocratie directe), et des analyses historiques menées avec soin (p. ex. la thèse de doctorat de Hanns-Jürgen Wiegand, parue en 2006: «Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfassungsgeschichte», ISBN 3-8305-1210-4).

Les doutes concernant les référendums ont été dissipés

Les doutes apparus contre les référendums au niveau fédéral ont été discutés à fond et sans esprit polémique au cours des der­nières années. L’argumentaire de l’association «Mehr Demokratie e.V.» d’août 2009 intitulé «Bundesweite Abstimmung? Antworten auf die Einwände der CDU/CSU» peut servir d’exemple. On y démontre qu’avec une législation populaire et des référendums, il est tout à fait possible de prendre les dispositions nécessaires pour que les décisions ne soient pas limitées à un «oui» ou «non» rigide. Le Parlement ne doit pas forcément perdre de sa légitimité dans un système de démocratie directe. La législation populaire n’affaiblit ni le système démocratique ni le fédéralisme. On peut aussi veiller à empêcher des groupes de pression financièrement puissants d’imposer leurs intérêts particuliers, mais aussi que le vote populaire ne donne dans un popu­lisme indécent. La démocratie directe ne porte pas non plus atteinte à la séparation des pouvoirs.
Des études scientifiques, telles celles évoquées ci-dessus, contredisent les affirmations que les opportunités offertes par la législation populaire lors de la république de Weimar auraient contribué à son échec ou que par l’acceptation de référendums on pourrait voir réintroduite la peine de mort.

Prévenir l’ingénierie sociale au moyen de réglementations selon les principes de l’Etat de droit

En revanche, les méthodes d’ingénierie sociale, utilisées sous prétexte de «participation populaire» n’ont rien à voir avec la démocratie directe. Elles veulent s’imposer en dehors des principes de l’Etat de droit et ont pour but de privatiser les domaines que le droit public réservait jusqu’ici à l’Etat, et de les priver de leurs capacités d’action. Cela en vue de faire des profits et en manipulant la population, qui ne se doute de rien, par des mé­thodes de psychologie de masse. C’est pourquoi il faut surveiller de près ce que la Fondation Bertelsmann, présente au niveau international, projette avec le «Reinhard Mohn Preis 2011: Demokratie vitalisieren – politische Teilhabe stärken».

Respecter la Constitution

C’est pourquoi il faut des règles légales strictes dans le domaine de la législation populaire et de référendums au niveau fédéral, comme c’est d’ailleurs déjà le cas dans les constitutions des Länder, tant pour ces derniers que pour les communes. Ce qui permettrait non seulement de respecter la Constitution, qui stipule à son article 20, selon la «clause d’éternité» de l’article 79, alinéa 3, que «Tout pouvoir d’Etat émane du peuple. Le peuple l’exerce au moyen d’élections et de votations et par des organes spéciaux investis des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.» (C’est nous qui soulignons.)
Une telle disposition selon les principes de l’Etat de droit doit prévoir,
•    que les citoyens aient la possibilité de présenter des initiatives au niveau de la législation fédérale, y compris des lois amendant la Constitution, et qu’ils puissent en décider par référendum (droit d’initiative);
•    que les citoyens puissent voter pour accepter ou refuser des lois décrétées par le Bundestag ou le Bundesrat [représentation des 16 Länder allemands] s’ils le désirent (droit de référendum);
•    d’assurer que les référendums respectent la «clause d’éternité» de la Loi fondamen­tale et ne portent en aucun cas atteinte à l’essentiel des droits fondamentaux.
En Allemagne, on trouve pour l’instant 3 projets élaborés visant une modification de la Loi fondamentale en faveur d’initiatives populaires, de consultations populaires et de référendums: le projet de Constitution du Kuratorium für einen demokratisch verfassten Bund deutscher Länder dans sa version du 29 juin 1991 (Bernd Guggenberger, Ulrich K. Preuss, Wolfgang Ullmann (Ed.): Eine Verfassung für Deutschland. Manifest. Text. Plädoyers, 1991, ISBN 3-446-16424-3), le projet de loi du gouvernement fédéral rose-vert de 2002 et le projet de l’association «Mehr Demokratie e.V.». En 1974, la Commission d’enquête «Verfassungsreform» du Bundestag avait traité ce sujet. En 1992/93 la «Gemeinsame Verfassungskommission» du Bundestag et du Bundesrat s’y était penchée pour la première fois, dans le cadre de ses délibérations concernant la révision de la Loi fondamentale après l’adhésion de la RDA, mais sans trouver de consensus.
Aujourd’hui, 20 ans après la réunification, on peut renouer avec ces projets de lois et les réflexions d’alors.

Il y a de nombreux arguments pour des référendums au niveau fédéral

Le professeur Daniel Thürer, directeur de l’Institut für Völkerrecht und ausländisches Verfassungsrecht de l’Université de Zurich, a présenté en juillet 2007, à l’invitation de l’Institut für Rechtspolitik de l’Université de Trèves, les arguments principaux en faveur de l’introduction de la démocratie directe pour les prises de décisions. Il a, par la suite, ajouté d’autres arguments.
Il est utile de citer Thürer, car il reprend les arguments avancés contre les droits populaires et les examine de près. Il rappelle que sur les 30 Etats qui, après la guerre froide, se sont donné une nouvelle constitution, seuls trois ont renoncé à intégrer des éléments de démocratie directe.
Thürer distingue entre une démocratie reposant sur le plébiscite, où les organes éta­tiques recherchent «de haut en bas», de façon arbitraire et opportuniste, l’acclamation des foules, leur donnant une légitimité, et la «démocratie directe des droits populaires» qui, par sa constitution, garantit aux citoyens des droits reposant sur des règles générales et leur permet de participer, «de bas en haut» aux décisions sur différentes questions.
Thürer évoque trois arguments essentiels en faveur de la démocratie directe:
•    Combattre l’arbitraire autocratique: «La démocratie, en tant que régime, est née de la lutte contre les souverains autocrates tels que les tyrans, les dictateurs et autres despotes qui n’ont cessé, tout au long de l’histoire, de causer le malheur des peuples par leur soif de pouvoir, leur égoïsme, leur fanatisme ou d’autres motifs».
Aujourd’hui, les citoyens «en ayant, grâce au référendum, le dernier mot dans les décisions sur des questions de pre­mière importance», doivent avoir la possibilité de mettre leur veto à certaines décisions du Parlement lorsqu’ils estiment que ce dernier n’a pas tenu compte de l’intérêt général, voire qu’il a agi à son encontre. De plus, le peuple doit avoir la possibilité, grâce au droit d’initiative, de mettre en route des processus politiques, d’en fixer le contenu et de les faire appliquer.
Ainsi, selon Thürer, la seule existence de droits populaires exerce un effet indirect et préventif sur le processus poli­tique.
•    Argument reposant sur la défense de l’intérêt général: La démocratie directe est fondée sur la conviction que les citoyens sont capables de prendre des décisions poli­tiques. «De même qu’on a pu constater dans des expériences de psychologie sociale que des groupes humains constitués au hasard sont parfaitement capables de résoudre ensemble des problèmes complexes concernant la vie en communauté, il est démontré qu’il est légitime de penser qu’une communauté politique est capable d’établir une législation valable qui lui corresponde.»
•    La liberté politique: Les droits populaires d’une démocratie directe sont une manifestation de la liberté politique. «Plus il y a d’individus autorisés à fixer directement les lois sous lesquelles ils vivent, plus important est le nombre de ceux pour qui l’autonomie de la personne et l’intégration dans la communauté politique se recouvrent, se complètent, voire se renforcent mutuellement.»
Thürer ajoute que:
•    Dans notre société de l’éducation et de l’information, les citoyens possèdent maintenant l’intelligence et l’objectivité leur permettant de prendre des décisions sur des questions politiques fondamentales et complexes. Se limiter au droit de vote, c’est sous-estimer les capacités des gens.
•    Les droits de la démocratie directe peuvent contribuer à réduire le fossé existant entre le pouvoir de l’Etat et le peuple.
•    Ces droits obligent les politiques et l’administration à examiner plus soigneusement leurs positions et à présenter leurs arguments de façon plus compréhensible.
•    «Les droits de la démocratie directe n’ont en général pas produit de mauvais résultats.»
•    «Il est évident et prouvé empiriquement que les droits de la démocratie directe ont tendance à favoriser une approche efficace et économique des questions politiques par les autorités, des dépenses publiques et une dette publique limitées.»

«La politique est l’affaire du peuple»

En Allemagne, c’est avant tout le professeur de droit constitutionnel Karl Albrecht Schacht­schneider qui s’investit depuis de nombreuses années pour que les passages de la Loi fondamentale traitant de la liberté politique, de la forme de la république et des droits popu­laires soient respectés, ce qui lui vaut d’être largement connu. En juillet 2001 déjà, il a publié sous le titre «Demokratie versus Kapitalismus. Vom Recht des Menschen» [«Démocratie versus capitalisme. Du droit des gens»] (www.kaschachtschneider.de) des thèses fondamentales sur ce sujet.
Le Suisse Adolf Gasser avait dès 1946 – peu après la fin de la Seconde Guerre mondiale et en se fondant sur le fait que les prétendues démocraties européennes avaient connu de graves échecs – opposé deux formes fondamentales de sociétés, en publiant un ouvrage capital sur la démocratie directe suisse intitulé «L’autonomie communale et la reconstruction de l’Europe»: «Il ne faut jamais oublier que la vie en société dans un Etat n’est pos­sible que dans le cadre d’un principe d’ordre. Et du point de vue administratif, il n’y a que deux principes d’ordre fondamentaux: celui de sub­ordination et celui de coordination; autrement dit, celui de gestion imposée et celui d’autogestion. Soit l’ordre étatique est établi par un système de pouvoir et de commandement, soit il repose sur la libre volonté d’une collectivité populaire. Dans le premier cas, l’Etat est essentiellement structuré de haut en bas et dans le second de bas en haut. Là le principe d’ordre veut que l’on s’habitue à donner des ordres et à obéir et ici il s’incarne dans la volonté générale de collaborer librement.»
Les réflexions de Karl Albrecht Schacht­schneider correspondent à cette façon de voir les choses: «La démocratie est la forme d’Etat d’individus libres. […] Le principe fondamental de la république et donc de la démocratie est res publica res populi; autrement dit: tout le pouvoir émane du peuple […] ou encore: la politique est l’affaire du peuple. Car «l’humanité de l’homme interdit toute forme de domination de l’homme sur l’homme.» C’est pourquoi «les représentants du peuple ne peuvent se muer en oppresseurs du peuple […].» C’est pourquoi: «la démocratie présuppose une réelle influence des hommes sur la politique, une autodétermination matérielle et non pas une tutelle. C’est pourquoi: «puisque les lois n’ont un carac­tère obligatoire que si elles représentent la volonté du peuple, la démocratie directe a une légitimité plus forte que la démocratie parlementaire.» •